LA09.045_Nhân tố ảnh hưởng đến sự hình thành và phát triển kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công ở Việt Nam
Lý do chọn đề tài.
Kiểm toán hoạt động bắt đầu xuất hiện trong lĩnh vực công ở một số quốc gia thuộc OECD từ cuối những năm 1960 và phát triển nhanh đầu những năm 90 cùng với những cải cách sâu, rộng trong quản trị công tại các quốc gia này. Trong số đó, một số quốc gia được cho là thành công trong việc thực hiện kiểm toán hoạt động chẳng hạn Mỹ, Anh, Canada, Úc, Hà Lan nhưng tiến trình và mô hình phát triển có nhiều điểm khác biệt (Pollitt & cộng sự 1999). Điều này đã thúc đẩy các nhà nghiên cứu khảo sát thực tiễn hình thành và phát triển loại hình kiểm toán này nhằm tìm hiểu bản chất và xây dựng lý thuyết về kiểm toán hoạt động. Theo Lonsdale & cộng sự (2011), đến nay, chúng ta đã gần hiểu biết đầy đủ về kiểm toán hoạt động và hầu hết các SAI trên thế giới đều thừa nhận rằng phát triển kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công là một nhu cầu tất yếu nhằm đáp ứng kỳ vọng của công chúng. Ngoài ra, kiểm toán hoạt động có thể đóng góp giá trị tăng thêm qua việc thực hiện hai mục tiêu kiểm toán hoạt động cơ bản là nâng cao trách nhiệm giải trình và giúp đơn vị được kiểm toán cải tiến hiệu quả hoạt động. Nhiều SAI khác cũng đã áp dụng lý thuyết kiểm toán hoạt động vào trong chức năng của mình, nhưng không phải quốc gia nào cũng có thể triển khai và phát triển thành công loại hình kiểm toán này.
Thống kê các nghiên cứu học thuật về kiểm toán hoạt động được công bố tính đến tháng 7 năm 2009, có gần 400 bài báo, nghiên cứu liên quan đến kiểm toán hoạt động, nhưng chỉ có một số ít khám phá và giải thích sự hình thành và phát triển kiểm toán hoạt động. Kết quả nghiên cứu trên cho thấy bối cảnh kinh tế, chính trị và xã hội; cải cách quản trị công; những yếu kém trong quản lý và sử dụng nguồn lực công và khả năng của SAI, những thay đổi trên phương diện kỹ thuật kiểm toán có ảnh hưởng tới việc hình thành và phát triển kiểm toán hoạt động. Nhìn chung, những nghiên cứu trước chủ yếu tập trung khảo sát sự hình thành và phát triển kiểm toán hoạt động tại các nước OECD – là những quốc gia có nhiều khác biệt về thể chế Thuật ngữ “Lĩnh vực công” trong luận án này được sử dụng theo quy định của Luật KTNN có ý nghĩa tương tự “Khu vực công”. Kiểm toán hoạt động và kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công trong luận án này có ý nghĩa tương đương
và được sử dụng thay thế lẫn nhau chính trị, kinh tế và xã hội với Việt Nam – quốc gia đang phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Mặt khác, cho đến nay, vẫn chưa có nghiên cứu nào đưa ra mô hình các nhân tố tác động tới việc phát triển kiểm toán hoạt động. Phần lớn các nghiên cứu chỉ dừng lại tìm hiểu và giải thích vai trò ảnh hưởng của các nhân tố tới sự hình thành và phát triển kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công qua nghiên cứu định tính.
Tại Việt Nam, về mặt pháp lý, kiểm toán hoạt động đã thừa nhận chính thức trong Luật KTNN năm 2005. Năm 2007, nhận sự hỗ trợ chuyên môn từ dự án GTZ, SAV đã tổ chức triển khai độc lập một cuộc kiểm toán hoạt động trong dự án bao gồm 15 chủ đề kiểm toán được xây dựng. Sau đó, nội dung kiểm toán hoạt động thuộc dự án này đã phải tạm dừng, đến năm 2007, SAV lần đầu tiên bổ sung thêm mục tiêu kiểm toán đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hữu hiệu trong các cuộc kiểm toán hàng năm. Theo Kế hoạch chiến lược giai đoạn 2013-2017 sẽ tiếp tục triển khai loại hình kiểm toán này. Tuy nhiên, về mặt lý luận, chưa có nghiên cứu nào liên quan đến chủ đề này được công bố, trong khi đó, SAV đang triển khai thực hiện loại hình kiểm toán này trên thực tế một cách độc lập. Vậy, động cơ nào thúc đẩy các SAI quyết định mở rộng chức năng từ kiểm toán truyền thống (kiểm toán tuân thủ, kiểm toán báo cáo tài chính) sang kiểm toán hoạt động, chúng phụ thuộc nhân tố nào, đâu là xu hướng phát triển chung của loại hình kiểm toán này, liệu lý thuyết kiểm toán hoạt động đến từ các quốc gia phát triển có thể áp dụng phù hợp cho các quốc gia đang phát triển có nhiều khác biệt về kinh tế, chính trị – xã hội như Việt Nam không?.
Xuất phát từ khoảng trống trong lý thuyết và nhu cầu thực tiễn, việc khảo sát lịch sử hình thành và phát triển kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công ở Việt Nam sẽ đóng góp thêm hiểu biết tại sao SAV mở rộng chức năng sang kiểm toán hoạt động, nhưng quá trình triển khai tổ chức thực hiện bị gián đoạn và chậm phát triển?. Hiện nay chưa có định nghĩa đầy đủ để phân biệt thuật ngữ “hữu hiệu” và “hiệu lực”. Thuật ngữ hữu hiệu được sử dụng nhiều trong các giáo trình kiểm toán hoạt động ở Việt Nam nhưng thuật ngữ “hiệu lực” được sử dụng có ý nghĩa tương đương tại các văn bản quy định của SAV. Vì vậy, trong luận án này, hai thuật ngữ trên được sử dụng có vai trò tương đương. Công văn số 22/KTNN-TH của Tổng KTNN ngày 12/01/2007 hướng dẫn xác định mục tiêu kiểm toán hàng năm lần đầu tiên bổ sung mục tiêu đánh giá tinh kinh tế, hiệu quả và hiệu lực. Nhân tố nào thúc đẩy việc SAV tìm kiếm thêm chức năng mới này,và nhân tố nào cản trở sự phát triển của loại hình kiểm toán này trên thực tế. Liệu các phát hiện trong các nghiên cứu trước có phù hợp với bối cảnh phát triển kiểm toán hoạt động ở Việt Nam hay không?
