MỤC LỤC

Trang

MỞ ĐẦU…………………………………………………………………………………………………………. 1

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN………… 7

1.1. Đánh giá tình hình nghiên cứu đề tài luận án ……………………………………………..7

1.1.1. Các công trình nghiên cứu khoa học liên quan chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn của Quốc hội……………………………………………………………….7

1.1.2. Các công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến hoạt động ban

hành nghị quyết của Quốc hội ………………………………………………………….11

1.1.3. Các công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến quy trình, thủ

tục ban hành nghị quyết Quốc hội …………………………………………………….12

1.2. Sự kế thừa, phát triển và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu ……………….16

1.2.1. Những kết quả nghiên cứu mà luận án sẽ kế thừa và phát triển …………….16

1.2.2. Cơ sở lý luận và giả thuyết nghiên cứu……………………………………………….22

1.3. Hướng nghiên cứu của luận án………………………………………………………………….24

Kết luận chương 1 …………………………………………………………………………………………..25

Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH THỦ TỤC

BAN HÀNH NGHỊ QUYẾT QUỐC HỘI………………………………………………………. 26

2.1. Khái quát về nghị quyết của Quốc hội ………………………………………………………26

2.1.1. Khái niệm, đặc điểm nghị quyết của Quốc hội…………………………………….26

2.1.2. Phân loại nghị quyết của Quốc hội …………………………………………………….33

2.2. Quy trình, thủ tục ban hành Nghị quyết của Quốc hội ………………………………39

2.2.1. Khái niệm quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội …………..39

2.2.2. Đặc điểm của quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của

Quốc hội………………………………………………………………………………………..42

2.2.3. Vai trò của quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội ………………..43

2.2.4. Phân loại quy trình, thủ tục ban hành Nghị quyết ………………………………..47

2.2.5. Yêu cầu đối với quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của

Quốc hội ………………………………………………………………………………………..50

2.3. Hoạt động ban hành nghị quyết của Nghị viện (Quốc hội) ở một
số nước trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam ………………………………..53

2.3.1. Hoạt động ban hành nghị quyết của Nghị viện ở một số nước trên
thế giới …………………………………………………………………………………………..53

2.3.2. Một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình ban
hành nghị quyết của Quốc hội ………………………………………………………….60

Kết luận chương 2 …………………………………………………………………………………………..63

Chương 3: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ QUY TRÌNH, THỦ TỤC BAN HÀNH NGHỊ QUYẾT CỦA QUỐC HỘI
NƯỚC TA……………………………………………………………………………………………………… 64

3.1. Hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội …………………………………………..64

3.1.1. Nghị quyết quy phạm pháp luật …………………………………………………………64

3.1.2. Nghị quyết áp dụng pháp luật ……………………………………………………………66

3.2. Quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết
của Quốc hội ……………………………………………………………………………………………67

3.2.1. Quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết
quy phạm pháp luật theo thủ tục thông thường…………………………………..67

3.2.2. Quy định của pháp luật về ban hành nghị quyết quy phạm
pháp luật của Quốc hội theo quy trình, thủ tục rút gọn ……………………….84

3.2.3. Quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết
áp dụng pháp luật của Quốc hội ……………………………………………………….85

3.3. Đánh giá quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội……………….107

3.3.1. Những kết quả đạt được trong quy trình, thủ tục ban hành
nghị quyết của Quốc hội ……………………………………………………………….107

3.3.2. Những hạn chế, bất cập trong quy định của pháp luật về quy trình,
thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội, nguyên nhân …………………..111

Kết luận Chương 3 ………………………………………………………………………………………..122

Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH,
THỦ TỤC BAN HÀNH NGHỊ QUYẾT CỦA QUỐC HỘI NƯỚC TA………… 124

4.1. Quan điểm hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của
Quốc hội nước ta hiện nay ……………………………………………………………………..124

4.1.1. Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội cần được tiến hành đồng thời với việc đổi mới tổ chức và hoạt
động của Quốc hội ………………………………………………………………………..124

4.1.2. Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội phải đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân ……………………………….126

4.1.3. Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội
phải góp phần nâng cao giá trị pháp lý của nghị quyết………………………128

4.1.4. Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội
phải bảo đảm nâng cao chất lượng nghị quyết ………………………………….129

4.1.5. Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước và
phù hợp với xu thế của các nước …………………………………………………….130

4.1.6. Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội
phải bảo đảm tăng cường sự lãnh đạo của Đảng……………………………….131

4.2. Giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục
ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta…………………………………………….132

4.2.1. Hoàn thiện quy định về thẩm quyền ban hành nghị quyết của
Quốc hội; phân định giữa nội dung của nghị quyết với nội dung
của các văn bản quy phạm pháp luật khác ……………………………………….132

4.2.2. Hoàn thiện quy định về tính chất pháp lý nghị quyết của Quốc hội ……..133

4.2.3. Tăng cường và nâng cao trách nhiệm của những người tham gia
vào quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội ………………….136

4.2.4. Hoàn thiện quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành
nghị quyết Quốc hội ………………………………………………………………………137

4.2.5. Nghiên cứu mở rộng phạm vi điều chỉnh của Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật…………………………………………………………..145

4.2.6. Nghiên cứu xây dựng luật điều chỉnh quy trình, thủ tục ban hành
nghị quyết sửa đổi Hiến pháp …………………………………………………………146

Kết luận chương 4 …………………………………………………………………………………………147

KẾT LUẬN …………………………………………………………………………………………………. 149

DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN
ĐẾN LUẬN ÁN …………………………………………………………………………………………… 151

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ………………………………………………………. 152

PHỤ LỤC ……………………………………………………………………………………………………. 164

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

ADPL : Áp dụng pháp luật

BHVBQPPL

CATANDTC
: Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

: Chánh án Toà án nhân dân tối cao

ĐBQH : Đại biểu Quốc hội

QPPL

TANDTC
: Quy phạm pháp luật

: Toà án nhân dân tối cao

UBPL : Ủy ban pháp luật

UBTVQH : Ủy ban Thường vụ Quốc hội

VBQPPL

VKSNDTC
: Văn bản quy phạm pháp luật

: Viện kiểm sát nhân dân tối cao

XHCN : Xã hội chủ nghĩa
1

1. Lý do chọn đề tài
MỞ ĐẦU

Tại các văn kiện của Đảng, Đảng ta luôn xác định rõ về tầm quan trọng của Quốc hội trong Bộ máy nhà nước. Đồng thời ban hành nhiều văn bản xác định những nhiệm vụ và phương hướng nhấn mạnh, mang tính chiến lược về đổi mới tổ chức và hoạt động nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của Quốc hội. Trong báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X, tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng nêu rõ: “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, bảo đảm cho Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” [22]. Đại hội Đảng lần thứ XII khẳng định:
Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, bảo đảm Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Quốc hội thực hiện tốt chức năng lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao, nhất là đối với việc quản lý, sử dụng các nguồn lực của đất nước [24].
Thể chế hóa đường lối của Đảng ta, kế thừa và phát triển quy định của các Hiến pháp Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 ghi nhận: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (Điều 69).
Thực hiện chức năng mà Hiến pháp quy định, trong những năm qua, Quốc hội đã phát huy được vai trò của mình trong hoạt động lập pháp và đạt được những kết quả cao trong hoạt động này. Bên cạnh đó, việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước cũng được chú trọng và đổi mới nhằm bảo đảm cho các quyết định của Quốc hội kịp thời, chính xác, đáp ứng tốt nhiệm vụ của Nhà nước và xã hội. Nội dung nghị quyết của Quốc hội tập trung vào nhiều lĩnh vực quan trọng của đời sống xã hội, chất lượng nghị quyết của Quốc hội càng được đảm bảo. Để đạt được những thành công đó, một trong những lí do chính là quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội đã không ngừng được sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội vẫn còn bộc lộ một số hạn chế và bất cập. Một trong nguyên nhân dẫn đến hạn chế này là do quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết
2

còn chưa thực sự đồng bộ và hoàn thiện, còn có quan điểm khác nhau về tính chất, nội dung nghị quyết; công tác tham mưu cho Quốc hội trong việc ban hành nghị quyết chưa kịp thời…
Để nâng cao chất lượng, hiệu quả ban hành nghị quyết của Quốc hội, đòi hỏi cần nghiên cứu một cách có hệ thống và đồng bộ về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết để từ đó đề xuất những kiến nghị, giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về nghị quyết, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội. Trong bối cảnh đó, tác giả Luận án chọn đề tài: “Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay” làm luận án tiến sĩ có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn.
2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta. Trong đó, tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về nghị quyết và quy trình thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội.
Phạm vi nghiên cứu được xác định là những quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta từ khi có Luật BHVBQPPL năm 2008. Trong đó chủ yếu nghiên cứu quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết được quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2008, Luật BHVBQPPL năm 2015, Nội quy kỳ họp của Quốc hội(ban hành kèm theo Nghị quyết 07/2002/QH11 ngày 16/12/2002 và Nghị quyết số 102/2015/QH13 ngày 24/11/2015 của QH).
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1. Mục tiêu nghiên cứu

Nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội làm cơ sở cho việc đề xuất giải pháp hoàn thiện quy trình, thủ tục đó nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận án tập trung vào những nhiệm vụ sau đây:
– Nghiên cứu cơ sở lý luận về nghị quyết bao gồm khái niệm, đặc điểm, phân loại nghị quyết Quốc hội; nghiên cứu kinh nghiệm ban hành nghị quyết của một số nước trên thế giới.
3

– Nghiên cứu những vấn đề lý luận về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội như khái niệm, đặc điểm, vai trò của quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết, các yêu cầu đối với quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội;
– Đánh giá thực trạng về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội ở nước ta; chỉ ra bất cập, hạn chế trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết.
– Đề xuất quan điểm và những giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta.
4. Phương pháp nghiên cứu

4.1. Phương pháp chung

Nhằm phục vụ cho việc nghiên cứu một cách khoa học, luận án có sử dụng một số phương pháp sau đây:
– Phương pháp tiếp cận hệ thống, tiếp cận liên ngành: Đây là nhóm các phương pháp được sử dụng phổ biến trong nghiên cứu khoa học xã hội và nhân văn được vận dụng trong nghiên cứu luật học (phương pháp tiếp cận của chuyên ngành Luật hiến pháp, Luật hành chính, Lý luận nhà nước và pháp luật…).
– Phương pháp nghiên cứu gián tiếp: Phương pháp được tiến hành thông qua tổng hợp và phân tích số liệu, cụ thể là các số liệu sơ cấp.
– Phương pháp nghiên cứu trực tiếp: Trên cơ sở tham khảo những công trình khoa học của các nhà khoa học, các nhà nghiên cứu, những người phụ trách nghiên cứu lĩnh vực chính trị, pháp luật để thu nhận những thông tin, đặc biệt là các quan điểm, cách tiếp cận và sự lập luận có giá trị cho luận án.
4.2. Phương pháp cụ thể

Để giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu của luận án, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như sau:
– Phương pháp phân tích, được sử dụng trong quá trình xây dựng khái niệm, phân tích đặc điểm, nghị quyết của Quốc hội; phân tích quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội nước ta. Phân tích sơ cấp bao gồm các Văn kiện của Đảng và VBQPPL của Nhà nước. Phân tích thứ cấp bao gồm phân tích các bài báo, tạp chí chuyên ngành.
– Phương pháp tổng hợp, gồm tổng hợp những quan điểm khoa học về nghị quyết và quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội; tổng hợp các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội, đánh giá những
4

hạn chế, bất cập trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết. Việc sử dụng phương pháp này giúp đẩy mạnh tính thuyết phục, tính khoa học của các giải pháp mà luận án đề xuất.
– Phương pháp so sánh, được sử dụng trong quá trình làm rõ sự khác nhau giữa các nghị quyết Quốc hội và giữa nghị quyết với luật khi quy định về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội. Phương pháp này được vận dụng trong việc xây dựng cơ sở khoa học cho các giải pháp hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội nước ta.
– Phương pháp chuyên gia, xuất phát từ đối tượng nghiên cứu của luận án, phương pháp này được tác giả sử dụng đối với các chuyên gia pháp lý ở trong nước nhằm thu thập thông tin và lấy ý kiến. Tác giả liên hệ, gặp gỡ trực tiếp hoặc qua điện thoại trao đổi với các chuyên gia, nhà khoa học, ĐBQH và gián tiếp trao đổi thông qua thư điện tử (E – mail) với các nhà khoa học, ĐBQH khi không có điều kiện gặp trực tiếp. Các nhà nghiên cứu khoa học mà tác giả có gặp gỡ, trao đổi gồm: GS. TS Nguyễn Đăng Dung, GS.TS Thái Vĩnh Thắng, PGS.TS Tô Văn Hòa, PGS. TS Nguyễn Minh Đoan. Đồng thời, phương pháp chuyên gia được sử dụng đối với các nhà nghiên cứu khoa học, vừa đồng thời là những người đã và đang hoạt động trong thực tiễn như Ông Phan Trung Lý (nguyên Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật của Quốc hội), ông Đặng Đình Luyến (nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật của Quốc hội), Ông Lương Phan Cừ (nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban về các vấn đề xã hội), Ông Nguyễn Sĩ Dũng (nguyên phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội) và Ông Vũ Hồng Anh (Tạp chí nghiên cứu lập pháp), ĐBQH Trần Hồng Nguyên, Nguyễn Văn Lợi, ĐBQH Tôn Ngọc Hạnh.
– Phương pháp mô tả và phân tích quy phạm, chủ yếu được sử dụng trong quá trình mô tả những quy định của pháp luật về vị trí, chức năng, thẩm quyền của Quốc hội, quy định của pháp luật về nghị quyết, quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội. Luận án chỉ ra những hạn chế trong quy định của pháp luật và đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án

Luận án là công trình khoa học nghiên cứu một cách chuyên sâu về nghị quyết, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta.
5

Về lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần bổ sung về mặt lý luận cho nghị quyết của Quốc hội; phân định rõ nội dung của nghị quyết với nội dung của các VBQPPL khác (luật của Quốc hội); hoàn thiện tính chất pháp lý nghị quyết của Quốc hội; tăng cường và nâng cao trách nhiệm của những người tham gia vào quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội; hoàn thiện lý luận về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta như: về quy trình, thủ tục lập đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây dựng nghị quyết và đánh giá tác động chính sách; hoạt động soạn thảo dự thảo nghị quyết, về hoạt động thẩm định, thẩm tra; công bố và đăng công báo nghị quyết của Quốc hội…
Về thực tiễn: Dựa và quy định của pháp luật, vận dụng đúng quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết trong thực tiễn hoạt động của Quốc hội.
5.1. Những nội dung kế thừa và hệ thống hóa

– Luận án kế thừa kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học trước đây về một số nội dung liên quan đến cơ sở lý luận về nghị quyết của Quốc hội; kế thừa kết quả nghiên cứu về quy trình Quốc hội xem xét thông qua nghị quyết; quy trình, thủ tục ban hành các nghị quyết của Quốc hội về kinh tế xã hội, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước.
– Luận án hệ thống hóa các quan điểm về tính chất, nội dung nghị quyết của Quốc hội; quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội.
5.2. Những nội dung nghiên cứu, khảo sát, phát hiện

– Phân tích khái niệm, đặc điểm nghị quyết của Quốc hội; phân loại nghị quyết; phân loại quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết; làm rõ vai trò và yêu cầu đối với nghị quyết và quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta.
– Phân tích, đánh giá ưu điểm, hạn chế trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết và quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta.
– Luận giải quan điểm và các giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội, cụ thể đó là: xác định rõ tính chất pháp lý nghị quyết của Quốc hội; hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội.
6

6. Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung luận án được kết cấu gồm 4 chương:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài luận án

Chương 2: Những vấn đề lý luận về quy trình thủ tục ban hành nghị quyết

Quốc hội

Chương 3: Thực trạng quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta
Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta
7

Chương 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1. Đánh giá tình hình nghiên cứu đề tài luận án

Từ trước đến nay, có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, trong đó nhiều công trình nghiên cứu về hoạt động lập pháp của Quốc hội nước ta. Đây cũng là nguồn tài liệu quý báu để tác giả luận án tham khảo trong quá trình nghiên cứu luận án. Tuy nhiên, việc nghiên cứu về nghị quyết của Quốc hội, quy trình, thủ tục và hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội là nội dung mới, chưa có công trình nào nghiên cứu sâu, cụ thể, công phu, đầy đủ. Trong quá trình khảo sát tài liệu để xác định mục đích, nhiệm vụ, nội dung nghiên cứu, tác giả đã hệ thống một cách tổng quát các tài liệu nghiên cứu từng được thực hiện có liên quan đến đề tài như sau:
1.1.1. Các công trình nghiên cứu khoa học liên quan chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội
– Đề tài khoa học cấp Bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn về vị trí, vai trò, nhiệm

vụ, quyền hạn của Quốc hội trong bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị Việt Nam” của TS Ngô Đức Mạnh đưa ra hai cơ sở để nghiên cứu: lý luận và thực tiễn để đánh giá về vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội; nghiên cứu vị trí, vai trò của Quốc hội trong tổ chức bộ máy nhà nước; nghiên cứu các đặc điểm của Quốc hội với tính chất là cơ quan đại diện cao nhất của Nhân dân và là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất; nghiên cứu các căn cứ để xác định chức năng, thẩm quyền của Quốc hội trong bộ máy nhà nước trên quan điểm đổi mới.
– “Quốc hội Việt Nam trong Nhà nước pháp quyền” của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung năm 2007 là cuốn sách có giá trị rất lớn trong quá trình tác giả luận án nghiên cứu. Trong cuốn sách này, việc nghiên cứu bắt đầu từ những yêu cầu chung đối với Quốc hội theo những tiêu chí đặt ra của Nhà nước pháp quyền. Từ đó đòi hỏi Quốc hội Việt Nam cần xây dựng, hoàn thiện tổ chức và hoạt động nhằm đáp ứng yêu cầu của một Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Đồng thời, đưa ra những phương cách giúp Quốc hội thực hiện tốt sự uỷ quyền của Nhân dân. Khi nói đến hoạt động của Quốc hội, cuốn sách khẳng định: “Xét cho
8

cùng Hiến pháp, luật và các nghị quyết khác của Quốc hội đều là những quyết định của Quốc hội” [14, tr.177]. Điều đó chứng tỏ rằng, hình thức văn bản có thể khác nhau, nhưng quyết định cuối cùng phải thể hiện được đa số ý chí của các ĐBQH, cũng là ý chí và quyền lợi của Nhân dân. Vì thế, các quyết định của Quốc hội chỉ đạt chất lượng tốt khi chúng được ban hành theo đúng quy trình, thủ tục, có sự phù hợp giữa nội dung với hình thức, tên gọi của văn bản.
– “Một số vấn đề về đổi mới hoạt động lập pháp của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay” của tác giả Đinh Xuân Thảo (Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số tháng
1/2011) đề cập trực tiếp đến chức năng lập pháp của Quốc hội. Ngoài những ghi nhận mà Quốc hội đã và đang làm được trong thời gian qua như ban hành một khối lượng lớn các VBQPPL, chất lượng văn bản được chú trọng, tác giả cũng đặt ra một số vấn đề cần đổi mới để nâng cao chất lượng trong hoạt động lập pháp của Quốc hội. Bao gồm: nâng cao năng lực lập pháp nhằm xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo chiều sâu, tăng cường pháp chế trong hoạt động lập pháp, nâng cao trách nhiệm của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội.
– Soạn thảo luật pháp và tiến bộ xã hội dân chủ, Robert B. Seidman, Ann Seidman, Nxb Kluwer Law International, sách dịch năm 2003 của Nhà xuất bản Chính trị quốc gia. Nội dung chủ yếu tập trung vào phương pháp và kỹ thuật lập pháp, trong đó xác định vai trò và trách nhiệm của những người soạn thảo pháp luật, đặc biệt là các yếu tố trọng tâm như quy trình, thủ tục lập pháp, quy trình xây dựng các dự án luật một cách toàn diện, khoa học. Đồng thời, công trình nghiên cứu này đã đưa ra những kỹ năng soạn thảo văn bản cụ thể, từ đó giúp các nhà làm luật có cơ sở để ban hành văn bản có chất lượng.
– How congress works (Quốc hội Mỹ hoạt động như thế nào) của Trung tâm Nghiên cứu Bắc Mỹ, sách dịch được xuất bản năm 2003; đây là tài liệu quý giá có kết cấu thành 3 chương. Chương 1, sách nghiên cứu đến việc lãnh đạo các đảng phái ở Quốc hội. Ở nước Mỹ có nhiều đảng phái, nhưng chỉ có hai đảng gồm Đảng dân chủ và Đảng cộng hòa là hai đảng mạnh nhất luôn chiếm ưu thế, thay nhau cầm quyền và tác động sâu rộng đến nền chính trị Mỹ. Trong bộ máy lập pháp ở cả Thượng viện và Hạ viện thì việc thông qua các điều luật lại bị chi phối bởi sự phân chia về các đảng phái. Trong cuộc đấu tranh của các đảng phái, đảng đa số luôn giữ vai trò đặc biệt
9

quan trọng, thể hiện rõ sự thuận lợi bằng sự chi phối đến các nhà lãnh đạo của cả hai viện, của các ủy ban, các tiểu ban của ngành lập pháp. Trong các vị trí lãnh đạo của đảng ở Quốc hội, có một người có chức vụ do hiến pháp lập ra đó là chủ tịch Hạ viện; chương 2, nghiên cứu tiến trình lập pháp và chương 3, nghiên cứu về hệ thống ủy ban của Quốc hội.
-“Tổ chức và hoạt động của Quốc hội một số nước trên thế giới” do TS Nguyễn Sĩ Dũng chủ biên và Hoàng Minh Hiếu đồng chủ biên xuất bản năm 2014. Cuốn sách là thành quả nghiên cứu rất công phu về nghị viện của một số nước trên thế giới như: Hoa Kỳ, Đức, Thụy Điển, Trung Quốc… Một trong những nội dung được cuốn sách tập trung nghiên cứu như: bản chất, vai trò, chức năng, cơ cấu tổ chức của Nghị viện một số nước, quy trình, thủ tục hoạt động của nghị viện một số nước; tổ chức, hoạt động của các cơ quan mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan giúp việc nghị viện. Trong đó, làm rõ mối quan hệ giữa tính chất của nghị viện với quy trình và thủ tục làm việc của nghị viện như: tính chất làm việc tập thể của nghị viện yêu cầu phải xây dựng những quy trình, và thủ tục làm việc hợp lý [132, tr.226]; hoạt động lập pháp của nghị viện có vai trò quan trọng đối với quốc gia, nên yêu cầu công việc của nghị viện phải được tổ chức theo những quy trình và thủ tục chặt chẽ [132, tr.227]; quy trình và thủ tục làm việc của nghị viện được xây dựng để đảm bảo tính dân chủ của nghị viện.
– “Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ”, của GS.TS Trần Ngọc Đường xuất bản năm 2008; nội dung cuốn sách này nghiên cứu 3 phần lớn, trong mỗi phần được kết cấu thành các chương. Phần 1 bao gồm cơ sở lý luận của việc đổi mới mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam; phần 2 nghiên cứu về thực trạng mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ ở nước ta và phần 3 nghiên cứu việc cần hoàn thiện mô hình tổ chức, phương thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN hiện nay.
– Quốc hội Việt Nam, Tổ chức, hoạt động và đổi mớicủa tác giả Phan Trung Lý xuất bản năm 2010. Cuốn sách là công trình khoa học nghiên cứu công phu về nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của Quốc hội; đặc biệt chương 2 nghiên cứu đến
10

hoạt động lập pháp và giám sát của Quốc hội. Trong đó đặt ra yêu cầu cơ bản nhằm đổi mới hoạt động lập pháp của Quốc hội như: đòi hỏi hoạt động lập pháp của Quốc hội phải vươn lên hơn nữa để một mặt tạo nên cơ sở pháp lý đầy đủ để các cơ quan, tổ chức hoạt động, mặt khác, vạch ra hành lang pháp lý để công dân yên tâm làm ăn, sinh sống [49]; nâng cao chất lượng, tăng cường tính khả thi của chương trình xây dựng Luật pháp lệnh; phải tiếp tục cải tiến quy trình lập pháp để nhanh chóng có được hệ thống pháp luật đồng bộ, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước [49]. Đồng thời, đánh giá những tồn tại ảnh hưởng đến hoạt động lập pháp của Quốc hội nước ta.
– Hội thảo: “Tổ chức và hoạt động của Quốc hội, kinh nghiệm của Việt Nam và Quốc tế” do Viện Nghiên cứu Lập pháp phối hợp với Quỹ Rosa Luxemburg (CHLB Đức) tiến hành tại thành phố Hồ Chí Minh ngày 24-25 tháng 4 năm 2014. Trên cơ sở 12 tham luận và nhiều ý kiến thảo luận, Hội thảo đã đưa ra nhiều kết luận quan trọng, trong đó có các nội dung cơ bản về mô hình tổ chức và hoạt động của Quốc hội Việt nam và một số nước như Canada, Đức, Myanmar… Trong đó nhấn mạnh các nội dung liên quan đến chức năng quan trọng là quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam và nghị viện của một số nước.
– Lê Thanh Vân là tác giả luận án Tiến sĩ “Cơ sở lý luận của việc đổi mới cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội ở Việt Nam hiện nay” (2003); tác giả luận án phân tích những quan điểm, nhận thức chung về cơ cấu tổ chức và hoạt động của Quốc hội Việt Nam, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của Quốc hội Việt Nam. Trên cơ sở đó, tác giả đặt ra các nội dung về cơ cở lý luận của việc đổi mới cơ cấu tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta. Những cơ sở lí luận này rất cần thiết, phù hợp với nhu cầu thực tế của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội.
– Luận án “Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” (2007) của Trần Hồng Nguyên; tác giả luận án đã làm rõ chức năng lập pháp của Quốc hội là chức năng quan trọng nhất, được quy định xuyên suốt trong các Hiến pháp của Việt nam. Theo luận án, mặc dù pháp luật quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp nhưng trên thực tế và lý luận đang đặt ra và cần tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ để có quy định cụ thể, khoa học hơn.
11

1.1.2. Các công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội
– Đề tài nghiên cứu cấp bộ “Hoàn thiện cơ chế Đảng lãnh đạo đối với Quốc hội trong hoạt động lập pháp và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” do GS. TS Hồ Trọng Ngũ làm chủ nhiệm. Đây là nguồn tài liệu tham khảo có giá trị trên cơ sở phân tích lý luận, thực tiễn để khẳng định vai trò lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của Quốc hội trong bối cảnh đất nước hội nhập sâu vào đời sống quốc tế, xây dựng nền kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp quyền của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; chứng minh nhu cầu khách quan phải tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; đánh giá những ưu điểm, hạn chế và tìm ra nguyên nhân tác động đến sự lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội trong hoạt động lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Đồng thời, xác định phương hướng, giải pháp tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng trong hoạt động lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Trong đó, đề tài nhấn mạnh sự tăng cường, nâng cao vai trò lãnh đạo củaĐảng đối với Quốchội chính là để củng cố, nâng cao sức mạnh của Quốc hội trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.
– “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn xây dựng và thực hiện nghị quyết của Quốc hội” của PGS.TS Vũ Hồng Anh xuất bản năm 2013. Nội dung tập trung nghiên cứu một số vấn đề liên quan đến nghị quyết của Quốc hội như: lý luận về tính pháp lý, hiệu lực hiệu quả thực hiện nghị quyết, các tiêu chí để đánh giá hiệu lực hiệu quả nghị quyết của Quốc hội, xác định những yếu tố tác động của nghị quyết… Công trình cũng đánh giá thực trạng về việc thực hiện nghị quyết của Quốc hội ở Việt Nam hiện nay, đưa ra những quan điểm và một số các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện nghị quyết của Quốc hội Việt Nam gồm: giải pháp nâng cao tinh thần trách nhiệm của những chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng, các chủ thể tham gia vào quá trình thông qua nghị quyết; nâng cao chất lượng nghị quyết; nâng cao công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện nghị quyết.
– “Tính chất, nội dung nghị quyết của Quốc hội trong mối tương quan với luật” của tác giả Hoàng Thị Ngân là bài viết quan trọng liên quan đến nghị quyết của Quốc hội, trong đó xác định rõ về tính chất và nội dung của nghị quyết. Tác giả có sự
12

phận tích kỹ lưỡng và đánh giá sâu sắc về tính chất của nghị quyết Quốc hội sau khi phân loại chúng.
– “Nghị quyết của Quốc hội là văn bản Luật hay văn bản dưới luật đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 203, 9/2011 của tác giả Phan Trung Hiền. Tác giả đã tiếp cận các khái niệm có liên quan đến hoạt động lập pháp và hoạt động lập quy của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; xác định nội dung nào được ban hành bởi luật hay nghị quyết. Đặc biệt, tác giả đánh giá tính chất về các nghị quyết Quốc hội và đề xuất một vài giải pháp về cách xác định tính chất nghị quyết Quốc hội.
1.1.3. Các công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội
– Tác giả Vũ Mão có công trình “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban hành pháp lệnh của UBTVQH” (1999 – 2003) và được viết thành sách năm 2004 với tên gọi “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội” nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về quy trình lập pháp của Quốc hội và pháp lệnh của UBTVQH. Từ đó, đưa ra nhóm giải pháp cần chú trọng nhằm nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội như: việc chuẩn bị, quyết định, thảo luận thông qua các dự án luật tại kỳ họp Quốc hội, nâng cao chất lượng đại biểu… Nội dung chủ yếu được tập trung nghiên cứu những vấn đề liên quan đến quy trình lập pháp nói chung mà không trực tiếp nghiên cứu đến quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội.
– TS Ngô Đức Mạnh chủ nhiệm đề tài khoa học “Cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về quy trình và thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội (2007- 2009)”. Đề tài tập trung nghiên cứu những nội dung cơ bản như: lý luận và các yêu cầu đối với hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp; đánh giá mức độ hoàn thiện của hệ thống các quy định của pháp luật Việt Nam về quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp cũng như việc áp dụng các văn bản này trên thực tế; đề tài còn đưa ra những quan điểm và các nguyên tắc nhằm đổi mới quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội. Quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội còn quy định ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, điều đó ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động tại kỳ họp của Quốc hội. Vì vậy, các giải pháp được đặt ra nhằm tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội.
13

– TS Hoàng Văn Tú là tác giả của công trình nghiên cứu: “Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) xem xét, cho ý kiến về dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội- thực trạng và kiến nghị” năm 2011. Tác giả nghiên cứu một cách hệ thống cơ sở pháp lý về thẩm quyền của UBTVQH trong việc xem xét, cho ý kiến về các dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, xác định giá trị pháp lý việc xem xét, cho ý kiến của UBTVQH về dự án luật, dự thảo nghị quyết. Đề tài còn nghiên cứu và xác định các yêu cầu xem xét, cho ý kiến của UBTVQH về dự án luật, dự thảo nghị quyết là một trong những giai đoạn của quy trình lập pháp của Quốc hội. Đồng thời hệ thống hóa một số vấn đề cơ bản trong quy trình lập pháp của Quốc hội, trong đó tập trung đi sâu nghiên cứu quy định của pháp luật về vị trí, vai trò của UBTVQH trong quy trình lập pháp. Công trình đánh giá tổng kết thực tiễn hoạt động của UBTVQH trong việc xem xét, cho ý kiến dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, đánh giá những mặt được, những mặt hạn chế và đưa ra một số nhận xét, đánh giá khoa học bước đầu, góp phần đưa ra một số kiến nghị để sửa quy trình trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (BHVBQPPL); đề xuất các giải pháp để UBTVQH thực hiện thiết thực và hiệu quả hơn nhiệm vụ trên, cũng là góp phần nâng cao chất lượng lập pháp của Quốc hội, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội trong giai đoạn mới.
– Luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Quốc Thắng: “Hoàn thiện quy trình xem xét, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước trong hoạt động của Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam” năm 2001 đã giải quyết được cơ sở lý luận của việc hoàn thiện quy trình xem xét, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước trong hoạt động của Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam như những vấn đề về bản chất, nội dung, vai trò của quy trình này. Ở chương 2, luận văn được tác giả đánh giá thực trạng của quy trình và thực hiện quy trình theo các giai đoạn quy định của pháp luật từ Hiến pháp 1946 cho đến Hiến pháp 1992. Chương 3 của luận văn đưa ra các phương hướng và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình, xem xét quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước như nâng cao trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quy trình, đổi mới hình thức thông qua quy trình.
– Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Ban công tác lập pháp có công trình nghiên cứu: “Quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội” được xuất bản năm 2005 do
14

Đặng Văn Chiến chủ biên. Hướng nghiên cứu của công trình là tiếp cận toàn bộ quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội. Phạm vi nghiên cứu rất rộng, từ quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp, trong hoạt động giám sát, hoạt động quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, những vấn đề về tổ chức bộ máy nhà nước… đến quy trình thủ tục khác trong hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH. Nội dung quy trình này đã cụ thể hóa được những vấn đề cơ bản trong hoạt động của Quốc hội dựa trên quy định của Luật BHVBQPPL năm 1996 sửa đổi 2002. Tuy nhiên, phần về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết QPPL của Quốc hộiđược cuốn sách nhắc đến mang tính giới thiệu; đặc biệt cuốn sách không đánh giá những ưu điểm, hạn chế của quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội; không đề xuất giải pháp nào nhằm hoàn thiện các quy trình trên.
– Báo cáo nghiên cứu “Đánh giá quy trình xây dựng Luật, pháp lệnh – Thực trạng và giải pháp” do TS Hoàng Ngọc Giao chủ biên năm 2008 nghiên cứu về quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội và UBTVQH. Nội dung tài liệu xác định rõ từng bước tiến hành trong quy trình, thủ tục ban hành luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, trong báo cáo không nhắc đến quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội.
– Sách chuyên khảo “VBQPPL và quy trình ban hành VBQPPL” của tác giả Phan Trung Lý. Cuốn sách nghiên cứu vào những nội dung cơ bản như khái niệm, đặc điểm của VBQPPL, nguyên tắc xây dựng VBQPPL. Bên cạnh đó, cuốn sách đã đi sâu vào nghiên cứu những quy định mới của Luật BHVBQPPL năm 2008, xác định và phân tích thẩm quyền của các cơ quan ban hành VBQPPL, làm rõ quy trình xây dựng, ban hành từng loại VBQPPL, đặc biệt là quy trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh và nghị quyết của Quốc hội.
– Ở bài viết “Tiếp tục hoàn thiện quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội”, của tác giả Ngô Đức Mạnh nghiên cứu ở hai vấn đề cụ thể nhằm hoàn thiện quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội. Một là, cơ sở pháp lý cho hoạt động của Quốc hội, tác giả liệt kê các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quốc hội. Đồng thời, chỉ ra những hạn chế trong quy định của pháp luật hiện hành. Hai là, tác giả đề xuất những giải pháp dựa trên những nguyên tắc nhất định như phải đảm bảo tính dân chủ, bình đẳng, tính công khai, đảm bảo tính khoa học trong quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội.
15

– Tác giả Vũ Hồng Anh có bài viết: hoàn thiện quy trình, thủ tục tiến hành phiên họp toàn thể của Quốc hội đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp. Bài viết có hướng tiếp cận sâu về quy trình, thủ tục tiến hành phiên họp theo quy định tại nội quy kỳ họp Quốc hội và vai trò của quy trình, thủ tục phiên họp toàn thể. Bao gồm 4 vai trò: sự đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp cho các quyết định của Quốc hội, đảm bảo chất lượng cho các quyết định của Quốc hội. Bên cạnh đó, tác giả cũng phân loại thành 5 quy trình, thủ tục phiên họp toàn thể như quy trình thủ tục quyết định cơ cấu và tổ chức nhân sự; quy trình, thủ tục thông qua dự án luật; quy trình, thủ tục thông qua dự thảo nghị quyết. Đồng thời đánh giá những điểm bất hợp lý trong quy trình tiến hành phiên họp toàn thể của Quốc hộivà đưa ra 5 giải pháp cần thiết nhằm hoàn thiện quy trình, thủ tục này.
Tính đến thời điểm hiện nay, những thông tin mà tác giả có được trong quá trình nghiên cứu các tài liệu liên quan đến hoạt động của Nghị viện (Quốc hội) các nước cho thấy chưa có công trình khoa học nào của nước ngoài nghiên cứu đầy đủ và có tính hệ thống về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội. Điều này chứng tỏ nghị quyết của Quốc hội là vấn đề còn bỏ ngỏ cần được nghiên cứu vì nghị quyết có vai trò nhất định trong hoạt động của Quốc hội các nước. Thực tế cho thấy, Quốc hội một số quốc gia vẫn sử dụng nghị quyết nhằm thực hiện nhiệm vụ của Quốc hội. Một số tài liệu sau đây có liên quan luận án như: Bài viết của tác giả Jacob E.Gersen và Eric A.Posner khi viết về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội cho rằng: quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội là một sự lai ghép giữa luật mềm và luật cứng bởi bản thân các thủ tục hoạt động của Hạ viện và Thượng viện là các thể thức phù hợp với Hiến pháp nhưng không có hiệu lực bên ngoài, không có hiệu lực tư pháp và cũng không được coi là luật lệ ràng buộc bởi các cơ quan pháp lý khác [142, tr.573; 582]. Xuất phát từ các nhìn nhận của tác giả, bài viết đã có cách tiếp cận rất thực tế trong hoạt động của Quốc hội các quốc gia là Quốc hội có thể đặt ra những chuẩn mực, quy tắc cho hoạt động của mình mà không nhất thiết Hiến pháp có quy định hay không. Chính vì thế mà việc ban hành và sử dụng nghị quyết dường như dễ dàng hơn so với luật. Ngoài ra còn có các công trình như:
16

– Nghị quyết của Nghị viện được sử dụng như thế nào? Jim Jarrase, http://www.lefigaro.fr/politique/2010/01/22/0100220100122ARTFIG00682–quoi- sert – une – resolution – parlementaire-.php.
– Edward V. Schneir, Bertram Gross. Congess Today. St. Martin’s Press. N.Y. 1993
– The United States Federal Budget Making Process, Nel M, 2016.

– Soft Law: Lessons from Congressional practice, Geersen, Jacob E; Posner, Eric A, Stanford Law Review; December 2008; 61,3; ProQuest Central.

1.2. Sự kế thừa, phát triển và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu

Qua khảo cứu các công trình nghiên cứu về nghị quyết Quốc hội, đặc biệt là quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội ở trong nước và nước ngoài đã nêu, người viết luận án có những nhận xét, đánh giá sau:
1.2.1. Những kết quả nghiên cứu mà luận án sẽ kế thừa và phát triển

Thứ nhất, mặc dù đã có một số công trình khoa học nghiên cứu liên quan đến quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nhưng chưa nghiên cứu có chiều sâu, mang tính hàn lâm. Có thể nói, các công trình nghiên cứu nêu trên là những công trình nghiên cứu trên diện rộng và chưa khai thác đến vấn đề trọng tâm của luận án.
Thứ hai, chủ yếu nghiên cứu về vấn đề đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động Quốc hội trên tất cả các chức năng của Quốc hội, trong đó có chức năng lập pháp và quy trình lập pháp mà chưa có bất kỳ một công trình nghiên cứu nào nghiên cứu trực tiếp đến quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội. Hiện nay, một số công trình có nội dung gần với đề tài chúng tôi đang nghiên cứu, nhưng không trùng với đối tượng nghiên cứu của luận án. Đối với quy trình, thủ tục ban hành và các giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội là nội dung mới mà các công trình nghiên cứu trên rất ít được đề cập đến.
Thứ ba, nguồn tài liệu tham khảo có giá trị cho luận án của chúng tôi là:

– “Quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội” như đã trình bày ở trên, được Ban công tác lập pháp của UBTVQH ấn hành là nguồn tài liệu quý giá. Trong tài liệu này, các tác giả chia làm 3 nội dung lớn bao trùm lên tất cả các hoạt động của Quốc hội. Bao gồm cơ sở lý luận về quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội Việt Nam như quy trình lập hiến, quy trình lập pháp, quy trình trong hoạt động giám
17

sát, quy trình trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, quy trình trong việc quyết định vấn đề về tổ chức bộ máy. Trong quy trình, thủ tục của hoạt động lập pháp, tài liệu có đề cập đến quy trình soạn thảo, thẩm tra, cho ý kiến, thông qua và công bố luật. Đồng thời đề cập nghị quyết có chứa QPPL của Quốc hội và diễn giải quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội giống với luật. Tuy nhiên, trong tài liệu này chỉ đưa ra theo phương pháp liệt kê các quy trình cơ bản quy định tại Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi bổ sung 2002) mà không đưa ra nhận xét, đánh giá nào về quy trình, thủ tục trên. Đồng thời cũng không đưa ra giải pháp nhằm hoàn thiện các quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội nói chung và hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội nói riêng. Mặt khác, Quốc hội Việt Nam không chỉ ban hành nghị quyết có chứa QPPL mà còn ban hành các nghị quyết không chứa QPPL hay còn gọi là nghị quyết áp dụng pháp luật (nghị quyết cá biệt). Vấn đề đặt ra là các nghị quyết không chứa QPPL do Quốc hội ban hành sẽ thực hiện theo quy trình, thủ tục nào? Có phải là quy trình lập pháp hay không? Do đó, chúng tôi cho rằng trong tài liệu này không trùng với nội dung mà chúng tôi đang nghiên cứu.
– Đề tài khoa học cấp bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn để xây dựng nghị quyết của Quốc hội về nhiệm vụ kinh tế xã hội hàng năm” do Lê Như Tiến chủ nhiệm đã nghiên cứu trực tiếp vào một loại nghị quyết cụ thể của Quốc hội – nghị quyết về nhiệm vụ kinh tế xã hội hàng năm. Đề tài đi sâu nghiên cứu các nội dung quan trọng như: sự cần thiết phải xây dựng nghị quyết, tính khả thi của nghị quyết, nội dung của nghị quyết và đề xuất một số giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện nội dung của nghị quyết về nhiệm vụ kinh tế xã hội hàng năm. Khi tiếp cận khái niệm nghị quyết của Quốc hội chỉ ở một góc độ theo quy định của Luật BHVBQPPL, nghị quyết “là VBQPPL được Quốc hội ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội” [111, tr.11] mà không tiếp cận ở góc độ rộng hơn theo tính chất và nội dung nghị quyết của Quốc hội. Đề tài có đánh giá quy trình xây dựng nghị quyết của Quốc hội về nhiệm vụ kinh tế xã hội hàng năm nhằm hoàn thiện những hạn chế trong Luật BHVBQPPL năm 1996 (sửa đổi năm 2002) và đã được khắc phục cơ bản trong Luật BHVBQPPL năm 2008. Chúng tôi cho rằng, nghị quyết về nhiệm vụ kinh tế xã hội hàng năm của Quốc hội chỉ là một trong số rất nhiều loại nghị quyết do Quốc hội
18

ban hành. Vì thế, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết cũng cần xem xét một cách thấu đáo dựa trên nội dung và tính chất của văn bản.
– “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn xây dựng và thực hiện nghị quyết của Quốc hội” là cuốn sách quan trọng giúp chúng tôi tham khảo trong quá trình nghiên cứu luận án, đặc biệt là phần về lý luận. Tài liệu tiếp cận khái niệm nghị quyết của Quốc hội ở phạm vi rộng hơn và có chung quan điểm với tác giả luận án khi xác định nghị quyết của Quốc hội không chỉ có một loại duy nhất là văn bản QPPL mà nghị quyết của Quốc hội có nhiều loại. Bao gồm nghị quyết QPPL là nghị quyết có nội dung chứa đựng QPPL mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương [4, tr.20]; nghị quyết áp dụng pháp luật “là kết quả của hoạt động áp dụng pháp luật, vì vậy nội dung của nghị quyết bao giờ cũng là mệnh lệnh cụ thể với đối tượng xác định” [4, tr.28]; và nghị quyết chủ đạo “là hình thức thể hiện các quyết định của Quốc hội được ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức do luật định nhằm đề ra những chủ trương, đường lối, chính sách, nhiệm vụ lớn có tính chiến lược quyết định những vấn đề quan trọng của quốc gia” [4, tr.32].Với cách phân loại dựa trên tính chất pháp lý và nội dung của nghị quyết cho thấy không thể sử dụng chung một quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết, “chỉ khi Quốc hội ban hành nghị quyết có nội dung là quy phạm pháp luật thì thủ tục, trình tự và hình thức mới tuân theo quy định của Luật, còn nghị quyết ADPL không phải tuân theo quy định của luật này” [4, tr.23]. Ở chương 2 của cuốn sách, tác giả tập trung nghiên cứu thực trạng ban hành nghị quyết về số lượng, chất lượng, tính chất pháp lý của nghị quyết, thực trạng thực hiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết. Theo đó, tác giả cuốn sách khẳng định Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định trình tự, thủ tục ban hành nghị quyết là văn bản pháp luật được thực hiện như đối với trình tự thủ tục ban hành luật. Tại chương 2, cuốn sách còn đề cập đến thực trạng tổ chức thực hiện nghị quyết của Quốc hội; chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động ban hành và tổ chức thực hiện nghị quyết của Quốc hội như từ quy định của pháp luật chưa rõ ràng; do trình độ nhận thức của cán bộ, công chức, do năng lực của đại biểu Quốc hội, đặc biệt là chưa tuân thủ nghiêm chỉnh trình tự, thủ tục ban hành nghị quyết. Ở Chương 3, cuốn sách đề xuất yêu cầu, quan điểm, giải pháp nâng cao chất lượng ban hành và nâng cao hiệu quả thực hiện nghị quyết như: Xác định rõ tính
19

chất pháp lý của nghị quyết do Quốc hội ban hành; nâng cao năng lực của đại ĐBQH trong quá trình thảo luận, cho ý kiến, biểu quyết thông qua nghị quyết của Quốc hội; xác định trách nhiệm của các chủ thể trong việc tuân thủ nghiêm minh quy định của pháp luật về xây dựng nghị quyết của Quốc hội. Tuy nhiên, công trình khoa học này không nghiên cứu chuyên sâu và chưa chú trọng đến việc nhìn nhận một cách tổng thể các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội; chưa có sự đánh giá, phân tích để tìm ra những hạn chế trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội.
– Báo cáo khoa học “Đánh giá quy trình Quốc hội xem xét thông qua và giám sát thực hiện Nghị quyết của Quốc hội” của Viện Nghiên cứu Lập pháp nghiên cứu về thực trạng quy trình xem xét, thông qua nghị quyết của Quốc hội; xác định một số bất cập trong quy trình xem xét, thông qua nghị quyết của Quốc hội như sau: Chưa đủ cơ sở lý luận nghiên cứu về hình thức văn bản QPPL là nghị quyết của Quốc hội [133, tr.33]; quy định về thẩm quyền, nội dung, hình thức cũng như quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của Quốc hội còn chưa rõ ràng, hoàn chỉnh [133, tr.34]; việc xác định hình thức văn bản, thẩm quyền ban hành còn chưa có sự thuần thục; sự tuân thủ quy trình xem xét, thông qua nghị quyết của Quốc hội chưa thực sự nghiêm túc, chưa đúng các bước trong quy trình. Từ đó, báo cáo đề xuất kiến nghị để hoàn thiện quy trình xem xét, thông qua nghị quyết của Quốc hội. Đặc biệt báo cáo xác định rõ: cần xác định cụ thể về nội dung và phân loại nghị quyết của Quốc hội để từ đó xác định được giá trị pháp lý và loại quy trình, thủ tục phù hợp. Đó là những hướng nghiên cứu rất bổ ích mang tính định hướng quan trọng cho Quốc hội xem xét, thông qua nghị quyết.
– Bài báo khoa học: “Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước: Nghị quyết hay Luật?” của tác giả Nguyễn Quốc Thắng; “Tính chất, nội dung nghị quyết của Quốc hội trong mối tương quan với luật”của TS. Hoàng Thị Ngân và bài viết “Nghị quyết của Quốc hội là văn bản Luật hay văn bản dưới luật”của tác giả Phan Trung Hiền là những công trình nghiên cứu cụ thể, trực tiếp đến nghị quyết của Quốc hội. Theo TS. Hoàng Thị Ngân, nghị quyết của Quốc hội có nhiều loại, có nghị quyết mang tính quy phạm và có nghị quyết không mang tính quy phạm; tính chất pháp lý của các nghị quyết là khác nhau; chưa có sự rõ ràng về tính
20

chất pháp lý và chưa đi đến thống nhất về giá trị pháp lý của loại văn bản này. Sự chưa rõ ràng ấy bao gồm cả nghị quyết của Quốc hội với luật và giữa các nghị quyết của Quốc hội với nhau.
Có thể xem xét tương quan giữa luật và nghị quyết của Quốc hội dưới tiêu chí là hiệu lực và giá trị pháp lý. Theo Luật BHVBQPPL, hai loại văn bản này được đặt ở vị thế ngang bằng, chỉ phân biệt về mặt nội dungdo nghị quyết của Quốc hội. Có những nghị quyết còn có giá trị pháp lý cao hơn luật và ban hành theo thủ tục đặc biệt như nghị quyết sửa đổi, bổ sung hiến pháp [57, tr.6].
Do đó, quy trình, thủ tục ban hành loại văn bản này là như thế nào? Nếu xác định tất cả nghị quyết do Quốc hội ban hành đều là VBQPPL sẽ phải ban hành theo quy trình của Luật BHVBQPPL, nghĩa là ban hành theo quy trình lập pháp. Nếu chỉ tuân theo quy trình, thủ tục lập pháp sẽ làm ảnh hưởng đến quá trình phân loại nghị quyết của Quốc hội vì thực tế nội dung và tính chất nghị quyết của Quốc hội rất khác nhau. Nếu chia thành nhiều loại nghị quyết, cần có quy trình ban hành riêng cho từng loại hay không cũng là vấn đề cần đặt ra. Tương tự như vậy, tác giả Phan Trung Hiền đưa ra nhiều cách tiếp cận khác nhau về giá trị, thứ bậc pháp lý đối với nghị quyết của Quốc hội và lập luận khoa học về loại văn bản này. Theo tác giả Phan Trung Hiền, vẫn còn những quan điểm khác nhau trong khoa học luật về nghị quyết của Quốc hội. Nghị quyết của Quốc hội có thể là văn bản có giá trị pháp lý tương tự như luật:
Nghị quyết dùng để phê chuẩn các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia. Nhìn chung, pháp luật Việt Nam tôn trọng điều ước quốc tế và điều này gần như trở thành nguyên tắc trong tất cả các đạo luật: trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác với quy định của Luật này thì áp dụng theo quy định của
điều ước quốc tế7. Mà theo suy luận, điều ước quốc tế không thể có giá trị

“thấp hơn” luật. Vì vậy, văn bản dùng để phê chuẩn điều ước quốc tế cũng không thể có giá trị pháp lý thấp hơn luật [39].
Đồng thời, TS Phan Trung Hiền cũng cho rằng nghị quyết của Quốc hội là văn bản dưới luật, có thể không phải là VBQPPL mà có thể là văn bản chủ đạo hoặc văn
21

bản cá biệt. Trên cơ sở đó, TS Hoàng Thị Ngân và TS Phan Trung Hiền có đề xuất một số giải pháp nhằm xác định giá trị pháp lý nghị quyết của Quốc hội rõ hơn. Đặc biệt, TS Phan Trung Hiền còn đề xuất: “bên cạnh việc xây dựng Luật BHVBQPPL, nên chăng cần xây dựng “Luật Ban hành văn bản chủ đạo”, “Luật Ban hành văn bản cá biệt” để pháp điển hóa những quy phạm pháp luật điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội liên quan đến hoạt động ban hành các văn bản này” [39, tr.3].
Qua nghiên cứu và tổng hợp kết quả trong các công trình nghiên cứu khoa học về tổ chức và hoạt động của Quốc hội khoảng 10 năm trở lại đây, tác giả xét thấy: Mặc dù nghị quyết của Quốc hội giữ vai trò quan trọng trong hoạt động của Quốc hội, gắn liền với hoạt động của Quốc hội. Tuy nhiên, nghị quyết và đặc biệt là quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội là nội dung chưa nhận được nhiều sự quan tâm của các nhà khoa học. Từ sự nghiên cứu các công trình khoa học trước đây cho thấy, chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập một cách có hệ thống và toàn diện về vấn đề này. Thực hiện đề tài này, tác giả xác định những định hướng nghiên cứu cơ bản trên cơ sở tổng quan tình hình nghiên cứu như sau:
– Một là, ở phần nghiên cứu các vấn đề lý luận của đề tài, tác giả luận án có thể kế thừa một phần từ những công trình nghiên cứu trên;
– Hai là, về cơ bản chúng tôi đồng tình với quan điểm trong cuốn sách “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn xây dựng và thực hiện nghị quyết của Quốc hội”; báo cáo “Đánh giá quy trình Quốc hội xem xét thông qua và giám sát thực hiện Nghị quyết của Quốc hội”; bài báo “Tính chất, nội dung nghị quyết của Quốc hội trong mối tương quan với luật” của TS. Hoàng Thị Ngân và bài viết “Nghị quyết của Quốc hội là văn bản luật hay văn bản dưới luật” của tác giả Phan Trung Hiền khi xác định nghị quyết của Quốc hội gồm nhiều loại. Tuy nhiên, tác giả có cách phân loại nghị quyết của Quốc hội đơn giản hơn so với các quan điểm của các nhà khoa học nêu trên. Căn cứ quan trọng để phân loại được nghị quyết của Quốc hội đó là tính chất, nội dung và giá trị pháp lý của văn bản. Đồng thời thống nhất với các quan điểm trên về việc sử dụng nghị quyết trong những trường hợp nào? Cần có cơ sở pháp lý cố định, ổn định cho việc ban hành nghị quyết của Quốc hội. Nghị quyết có giá trị pháp lý thấp hơn luật, ngang bằng với luật, hay có giá trị cao hơn luật khi Quốc hội nước ta vẫn ban hành nghị quyết để thi hành luật, đặc biệt sử dụng nghị quyết để sửa đổi, bổ
22

sung Hiến pháp. Do đó, cần phải xác định tính chất pháp lý, nội dung và giá trị pháp lý của loại văn bản này sẽ làm cơ sở quan trọng để hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội.
– Ba là, phần nghiên cứu thực trạng là sự tổng hợp của tác giả về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội theo quy định của pháp luật. Tác giả chủ yếu tập trung nghiên cứu về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết trong Luật BHVBQPPL năm 2008, Luật BHVBQPPL năm 2015 và các văn bản có liên quan; đánh giá thành tựu và hạn chế trong quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội. Về nội dung này, các công trình nghiên cứu có liên quan đề cập một cách mờ nhạt, chưa đề cập một cách có hệ thống về nội dung này; quy định của pháp luật về quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội hầu như không được nghiên cứu. Đặc biệt là chưa có sự đánh giá toàn diện về những ưu điểm, hạn chế trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta.
– Bốn là, phần quan điểm và giải pháp ở chương 4, tác giả luận án một mặt kế thừa những giá trị từ các công trình đã có và trình bày những đề xuất của tác giả xuất phát từ các nghiên cứu độc lập ở các phần trên.
1.2.2. Cơ sở lý luận và giả thuyết nghiên cứu

1.2.2.1. Cơ sở lý luận

Chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, đảm bảo nền dân chủ XHCN là cơ sở lý luận của luận án.
Thế giới quan duy vật, phương pháp luận biện chứng, lịch sử được tác giả luận án vận dụng để giải quyết nhiêm vụ nghiên cứu, thể hiện ở tất cả các chương trong luận án để hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, góp phần đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Quốc hội, đóng góp vào xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.
Tư tưởng của trường phái xã hội học pháp luật và kinh tế học pháp luật được tác giả triển khai trong quá trình nghiên cứu luận án. Qúa trình ban hành nghị quyết