LỜI CAM ĐOAN ……………………………………………………………………………………………. i MỤC LỤC ……………………………………………………………………………………………………… ii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ………………………………………………………………………….. vi DANH MỤC BẢNG BIỂU ……………………………………………………………………………. vii PHẦN MỞ ĐẦU ………………………………………………………………………………………………1
CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ …………………………………………………………………………………………………….7
1.1. Các công trình nghiên cứu nước ngoài ……………………………………………………..7

1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước ……………………………………………………11

1.3. Khoảng trống nghiên cứu……………………………………………………………………….13

CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ…………………………………………………………..14
2.1. Hình thức ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ …………………………………14

2.1.1. Đường bộ …………………………………………………………………………………………14

2.1.2. Khái niệm và đặc trưng của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ …………………………………………………………………………………………………..15

2.1.3. Các yêu cầu cơ bản của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ ………………………………………………………………………………………………….18

2.1.4. Phân loại đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ……………20

2.1.5. Chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ …………..22

2.2. CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ …….22

2.2.1. Khái niệm CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ ………………………………………………………………………………………………….22

2.2.2. Mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ ………………………………………………………………………………………………….25

2.2.3. Nguyên tắc CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ …………………………………………………………………………………………26
iii

2.2.4. Các bộ phận cấu thành của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ ……………………………………………………………………………27

2.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng tới CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ …………………………………………………………………………………….38
2.3. Kinh nghiệm quốc tế về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ và bài học cho Việt Nam…………………………………………………41
2.3.1. Kinh nghiệm của các nước phát triển …………………………………………………..42

2.3.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc …………………………………………………………….45

2.3.3. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam…………………………………………….47

CHƯƠNG 3 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU……………………………………………….49

3.1. Khung nghiên cứu………………………………………………………………………………….49

3.2. Quy trình nghiên cứu……………………………………………………………………………..49

3.3. Phương pháp thu thập, xử lý và phân tích dữ liệu …………………………………..50

3.3.1. Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp………………………………………………….50

3.3.2. Phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp …………………………………………………..51

3.3.3. Phương pháp xử lý dữ liệu …………………………………………………………………52

3.3.4. Phương pháp phân tích ………………………………………………………………………53

CHƯƠNG 4 PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM………………………………………………………………………………..54
4.1. Thực trạng đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam 54

4.1.1. Thực trạng kết cấu hạ tầng đường bộ Việt Nam ……………………………………54

4.1.2. Nhu cầu đầu tư xây dựng đường bộ Việt Nam………………………………………58

4.1.3. Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ………….61

4.2. Thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ Việt Nam ………………………………………………………………………………………72

4.2.1. Hình thức thể hiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ……………………………………………………………………………72
4.2.2. Mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam………………………………………………………………………………………………75
4.2.3. Nguyên tắc thực hiện mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ Việt Nam……………………………………………………………..78
iv

4.2.4. Chính sách lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT ……………….78

4.2.5. Chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT …….83

4.2.6. Chính sách lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT …………………………..86

4.2.7. Chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân……………………………..91

4.2.8. Chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư…………………………………………………..97

4.3. Đánh giá CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ……………………………………………………………………………………………….102
4.3.1. Đánh giá việc thực hiện mục tiêu của CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam …………………………………………………102

4.3.2. Điểm mạnh của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ Việt Nam ………………………………………………………………………………….105

4.3.3. Hạn chế của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ Việt Nam ………………………………………………………………………………….106

4.3.4. Nguyên nhân hạn chế của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ……………………………………………………………………109
CHƯƠNG 5 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM………………………………………………………………………………115
5.1. Bối cảnh quốc tế và trong nước ảnh hưởng đến việc hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ………….115
5.1.1. Bối cảnh quốc tế ……………………………………………………………………………..115

5.1.2. Bối cảnh trong nước ………………………………………………………………………..116

5.2. Quan điểm hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ……………………………………………………………………..116
5.3. Giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ……………………………………………………………………………118
5.3.1. Giải pháp về mục tiêu và nguyên tắc thực hiện mục tiêu………………………118

5.3.2. Giải pháp về chính sách lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT .120

5.3.3. Giải pháp về chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT ……123

5.3.4. Giải pháp về chính sách lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT ………124

5.3.5. Giải pháp về chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân …………127

5.3.6. Giải pháp về chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư ………………………………131
v

5.4. Điều kiện để thực hiện giải pháp …………………………………………………………..133

5.4.1. Về phía nhà nước…………………………………………………………………………….133

5.4.2. Về phía nhà đầu tư tư nhân……………………………………………………………….133

5.4.3. Về phía người sử dụng đường bộ ………………………………………………………134

KẾT LUẬN ………………………………………………………………………………………………….136

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ
CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN……………………………138

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ………………………………………………………..139

PHỤ LỤC 1 PHIẾU ĐIỀU TRA DOANH NGHIỆP ……………………………………..142

PHỤ LỤC 2 PHIẾU PHỎNG VẤN CÁN BỘ QUẢN LÝ, NGƯỜI SỬ DỤNG ĐƯỜNG BỘ, TỔ CHỨC TƯ VẤN VÀ ĐÀO TẠO VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐTCT TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ ………………..147
PHỤ LỤC 3 TỔNG HỢP CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐTCT TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ DO BỘ GTVT LÀ CQNNCTQ ………………148
vi

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Từ viết tắt Nghĩa tiếng Anh Nghĩa tiếng Việt

ADB Asian Development Bank Ngân hàng phát triển Châu Á

BLT Build – Leasing – Transfer Hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao

BOO Build – Own – Operate Hợp đồng Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh

BOT Build – Operate – Transfer Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao

BT Buid – Transfer Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao

BTL Build – Transfer – Leasing Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ BTO Build – Transfer – Operate Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh CQNNCTQ CQNNCTQ
DB Design – Build Hợp đồng thiết kế – Xây dựng

Design – Build – Finance –
DBFM

DBOM

Maintain
Design – Build – Operate – Maintain
Hợp đồng thiết kế – xây dựng – tài trợ- bảo trì

Hợp đồng Thiết kế – Xây dựng – Vận hành – Bảo trì

DNNN Doanh nghiệp nhà nước

ĐTCT Đối tác công – tư GTVT Giao thông vận tải KCHT Kết cấu hạ tầng NSNN Ngân sách nhà nước
ODA Official Development Assistance Vốn hỗ trợ phát triển chính thức

O&M Operate and Maintain Hợp đồng vận hành và bảo trì

PFI Private Finance Innitiative Sáng kiến Tài trợ Tư nhân (Vương quốc Anh) QLNN Quản lý nhà nước
UBND Ủy ban nhân dân
vii

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1. Sự khác nhau giữa xã hội hóa, tư nhân hóa và ĐTCT ………………………….17

Bảng 2.2: Đặc điểm chính của các hình thức hợp đồng ĐTCT trong xây dựng đường bộ..21

Bảng 2.3. Tiêu chí lựa chọn phương thức hợp đồng ĐTCT…………………………………32

Bảng 2.4: Phân bổ rủi ro nhà nước và tư nhân trong các loại hợp đồng ĐTCT ………36

Bảng 4.1. Mạng lưới GTVT Việt Nam năm 2017………………………………………………54

Bảng 4.2. Xếp hạng đường bộ Việt Nam ………………………………………………………….57

Bảng 4.3. So sánh chất lượng đường bộ Việt Nam và các loại hình giao thông năm
2018 với một số nước trong khu vực …………………………………………………58

Bảng 4.4. Vốn đầu tư xây dựng đường bộ do Bộ GTVT quản lý giai đoạn 2011-2015.59

Bảng 4.5. Nhu cầu vốn đầu tư cho xây dựng đường bộ đến năm 2020………………….60

Bảng 4.6: Dự án BOT xây dựng đường bộ đã hoàn thành (đến năm 2018)……………62

Bảng 4.7: Dự án ĐTCT xây dựng đường bộ đang chuẩn bị đầu tư……………………….64

Bảng 4.8. Quy trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ …………65

Bảng 4.9. Số lượng dự án theo hình thức ĐTCT phân theo giai đoạn văn bản pháp lý
điều chỉnh ………………………………………………………………………………………67

Bảng 4.10. Chính sách phân bổ rủi ro trong các hình thức hợp đồng ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam…………………………………………………………………92
Bảng 4.11. Những rủi ro tiềm tàng trong quá trình đầu tư theo hình thức ĐTCT …….95

Bảng 4.12. Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam ………….112
Bảng 5.1. Đề xuất chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước –nhà đầu tư theo hình thức hợp đồng ĐTCT …………………………………………………………………….128
viii

Hình:
DANH MỤC HÌNH VẼ, HỘP

Hình 2.1: Các loại hình hợp đồng ĐTCT trong xây dựng đường bộ …………………….20

Hình 2.2: Chu trình điển hình của đầu tư theo hình thức ĐTCT ………………………….22

Hình 2.3: Các yếu tố của chính sách theo cách tiếp cận khung logic ……………………23

Hình 2.4: Mục tiêu chính sách ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ ……………….25

Hình 2.5: Quy trình lựa chọn và chuẩn bị dự án ………………………………………………..30

Hình 2.6: Nguy cơ rủi ro trong các giai đoạn đầu tư…………………………………………..35

Hình 3.1. Khung nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ………………………………………………………………………….49
Hình 3.2. Quy trình nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ………………………………………………………………………….50
Hình 4.1. Hệ thống đường bộ Việt Nam năm 2017 ……………………………………………55

Hình 4.2: Mục tiêu chính sách đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam …………………………………………………………………………………..76
Hình 4.3: Đánh giá tính rõ ràng, đúng đắn của mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam………………………….77
Hình 4.4. Quy trình xác định, lựa chọn, chuẩn bị dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT …80

Hình 4.5. Đánh giá chính sách xác định và lựa chọn đầu tư ………………………………..83

Hình 4.6. Đánh giá chính sách lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng thực hiện đầu tư ..91

Hình 4.7. Đánh giá chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư………………………………….102

Hình 4.8: Đánh giá kết quả thực hiện mục tiêu chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ……………………………….104

Hộp:

Hộp 4.1. Các hình thức hợp đồng ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ Việt Nam.84

Hộp 4.2. Ưu đãi trong lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT ………………………….87

Hộp 4.3. Các nội dung cơ bản của hợp đồng đầu tư ……………………………………………..88

Hộp 4.4. Hạn chế chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư……………….96

Hộp 4.5. Đánh giá việc thực hiện mục tiêu chính sách ………………………………………..103
1

1. Lý do lựa chọn đề tài luận án
PHẦN MỞ ĐẦU

Đường bộ đóng vai trò như hệ thống huyết mạch trong nền kinh tế, có đóng góp quan trọng tới sự phát triển của nền kinh tế, xã hội các quốc gia. Tuy nhiên việc xây dựng đường bộ là thách thức to lớn không chỉ đối với các quốc gia đang phát triển (bởi thiếu quỹ công và năng lực yếu trong quản trị nhà nước) mà cả các nước phát triển (do hạn chế ngân sách). Đầu tư theo mô hình đối tác công tư (ĐTCT) được coi là một cơ chế giúp phát huy và tận dụng vai trò của khu vực tư nhân trong thu hút vốn và nâng cao hiệu quả xây dựng đường bộ, tận dụng kỹ năng của khu vực tư nhân, chuyển giao rủi ro, tăng khả năng minh bạch, kết hợp giữa nhà nước và khu vực tư nhân để tìm ra những cách hiệu quả cho xây dựng, phát triển kết cấu hạ tầng và cung cấp dịch vụ công (World Bank, 2016). Vì vậy, bên cạnh việc sử dụng các nguồn vốn từ ngân sách nhà nước và vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), nhiều quốc gia đã nỗ lực thu hút nhà đầu tư tư nhân thông qua đầu tư theo phương thức ĐTCT.

Do điểm xuất phát thấp nên mặc dù Chính phủ Việt Nam đã có nhiều nỗ lực để huy động các nguồn lực, nhưng chưa đáp ứng đủ yêu cầu về vốn cho phát triển kết cấu hạ tầng đường bộ. Vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng đường bộ đạt 299,114,404 triệu đồng giai đoạn 2011- 2015, chiếm 90% so với tổng vốn do Bộ GTVT trực tiếp quản lý để đầu tư phát triển hạ tầng giao thông Việt Nam – đạt 332,601,882 triệu đồng (Bộ Giao thông vận tải, 2017). Nguồn tài chính này chủ yếu từ ngân sách nhà nước, bên cạnh đó trái phiếu chính phủ, trái phiếu công trình có bảo lãnh của Chính phủ và vốn ODA. Việc khuyến khích, hỗ trợ nhà đầu tư tư nhân tham gia đầu tư xây dựng đường bộ sẽ đem lại kết quả và hiệu quả bởi quản lý vốn của khu vực tư nhân thường chặt chẽ, nhạy cảm hơn với những chính sách khuyến khích ưu đãi đầu tư của chính quyền trung ương và địa phương. Với cách thức quản lý chặt chẽ nhằm mang lại kết quả và hiệu quả tối đa, khu vực tư nhân tham gia đầu tư xây dựng đường bộ cũng sẽ góp phần vào việc chống tham nhũng, lãng phí. Hoạt động đầu tư này cần được đặt trong khuôn khổ chính sách chung nhất quán và mang tính dài hạn của nhà nước trung ương và địa phương.

Ở Việt Nam, Nhà nước đã bước đầu tạo khuôn khổ chính sách và pháp lý cho áp dụng hình thức ĐTCT vào đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, trong đó có kết cấu hạ tầng đường bộ, thể hiện ở việc ban hành và tổ chức thực thi “Chiến lược phát triển giao thông vận tải Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030”; “Quy hoạch phát triển giao thông vận tải đường bộ đến năm 2020, định hướng đến năm 2030”; Các
2

văn bản pháp luật như: Luật đầu tư, Luật đầu tư công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật xây dựng, Luật Đường bộ, Nghị định 63/2018/NĐ-CP ngày 04/05/2018 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức ĐTCT, Nghị định 30/2015/NĐ-CP ngày
17/03/2015 của Chính phủ “Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư” cùng nhiều văn bản hướng dẫn đã tạo căn cứ pháp lý cho việc thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia phát triển đường bộ. Sự phát triển của đầu tư theo hình thức ĐTCT đường bộ trong giai đoạn tới càng được quan tâm hơn bởi công trình giao thông vận tải là lĩnh vực ưu tiên đầu tiên trong các lĩnh vực ĐTCT tại Nghị định
63/2018/NĐ-CP của Chính phủ.

CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được hình thành một cách tương đối có hệ thống và đã trở thành công cụ điều tiết vĩ mô quan trọng nhằm khuyến khích phát triển đầu tư theo phương thức này. Tuy nhiên, hành lang chính sách chưa thể hiện đầy đủ quyền, nghĩa vụ, phân bổ hài hòa lợi ích và rủi ro giữa nhà nước với nhà đầu tư, quy định về mô hình hợp đồng và tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư chưa phù hợp, thủ tục triển khai đầu tư còn nhiều hạn chế… (Nguyễn Thị Ngọc Huyền và cộng sự, 2013) ảnh hưởng đến việc huy động nguồn lực và thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT. Trong lĩnh vực đầu tư xây dựng đường cao tốc, chính sách huy động vốn của nhà nước chưa hấp dẫn khu vực tư nhân tham gia, chưa có chế tài đủ mạnh để nhà đầu tư thực hiện đúng tiến độ đầu tư, chưa phân định rõ ràng quyền lợi và nghĩa vụ các bên (Đặng Thị Hà, 2013). Ở phần lớn các dự án đầu tư, yếu tố rủi ro chỉ được xác định và phân bổ khi có vấn đề, rủi ro xuất hiện ở giai đoạn do bên nào quản lý thì bên đó chịu trách nhiệm (Nguyễn Hồng Thái và Thân Thanh Sơn, 2015). Trong khi hầu hết các quốc gia phát triển ban hành hệ thống chính sách đầy đủ tạo khuôn khổ cho hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT thì Việt Nam giống như một số nước đang phát triển và mới bắt đầu áp dụng ĐTCT lại tiến hành thử nghiệm rồi mới xây dựng thí điểm và hoàn thiện chính sách.

Mặc dù còn tồn tại chính sách như vậy nhưng những nghiên cứu đối với CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam còn rời rạc, thiếu đầy đủ và toàn diện, chỉ tập trung vào một số chính sách riêng lẻ. Còn thiếu nghiên cứu mang tính hệ thống chỉ ra những vấn đề trong CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ hiện nay. Việc nghiên cứu và hoàn thiện chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT một cách tổng thể về mục tiêu, tiêu chí đánh giá, nguyên tắc, nội dung CSNN tiếp cận theo chu trình đầu tư phù hợp với điều kiện, bối cảnh của Việt Nam sẽ đóng góp vào thành công của hình thức đầu tư này.
3

Vì lý do trình bày ở trên, tác giả chọn đề tài “CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam” để nghiên cứu luận án tiến sĩ. Việc nghiên cứu thực trạng, từ đó đề xuất chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam hiện nay là cần thiết, có ý nghĩa thiết thực về lý luận cũng như thực tiễn.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu của luận án là:

– Xây dựng được khung nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ;

– Đánh giá được thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam;

– Đề xuất được giải pháp hoàn thiện chính sách về đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam.

Các câu hỏi luận án cần trả lời để đạt được mục tiêu nghiên cứu là:

– Mục tiêu của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ là gì?

– CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ có những bộ phận cấu thành nào?

– Những nhân tố nào ảnh hưởng đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam?

– Thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam như thế nào? Có những điểm mạnh, hạn chế cơ bản nào? Đâu là nguyên nhân của những hạn chế trong chính sách?

– CSNN cần được hoàn thiện như thế nào để thúc đẩy phát triển của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam?

Nhiệm vụ mà luận án phải thực hiện là:

– Tổng quan các đề tài nghiên cứu liên quan tới CSNN đối với đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT từ các giác độ tiếp cận khác nhau: Quan điểm truyền thống và quan điểm xã hội hóa trong cung cấp dịch vụ công.

– Hệ thống hóa cơ sở lý luận về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ:
4

+ Đặc trưng, yêu cầu, phân loại ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ; Chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ;
+ Các mục tiêu, nguyên tắc, chính sách bộ phận về đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ

+ Các nhân tố ảnh hưởng đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ;
– Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở các nước phát triển (Anh, Hàn Quốc) và nước có điều kiện tương đồng Việt Nam (Trung Quốc), rút ra bài học cho Việt Nam.
– Phân tích thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam, từ đó đánh giá được những điểm mạnh, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế.
– Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh của Việt Nam.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là những nội dung lý luận và thực tiễn liên quan đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam.
3.2. Phạm vi nghiên cứu

– Về nội dung, luận án tập trung nghiên cứu chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam xét theo chu trình đầu tư, bao gồm: Chính sách đối với xác định và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT, lựa chọn loại hình đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư, ưu đãi và đảm bảo đầu tư, phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân.
– Về không gian, luận án thu thập dữ liệu về thực trạng chính sách và hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam và tham khảo kinh nghiệm chính sách của một số nước đã áp dụng hình thức ĐTCT đối với đầu tư xây dựng đường bộ.
– Về thời gian, luận án xem xét, đánh giá CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam giai đoạn 2011- 2018; Điều tra tiến hành từ tháng 1 đến tháng 3 năm 2017; Các giải pháp đề xuất cho giai đoạn đến năm 2025.
5

4. Những đóng góp mới của luận án

Về mặt khoa học:

– Dựa trên lý thuyết về phân tích chính sách, luận án đã xác định được các mục tiêu chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là: Đảm bảo vốn cho phát triển đường bộ; Nâng cao chất lượng công trình và cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ cho người sử dụng đường bộ; Sử dụng hiệu quả hơn nguồn vốn của nhà nước và các nguồn lực khác trong xây dựng đường bộ; Xây dựng năng lực quản lý và thực hiện của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư tư nhân.

– Các yếu tố cấu thành chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được luận án xác định bao gồm: Chính sách, quy định về chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT; Chính sách, quy định về lựa chọn loại hình đầu tư theo hình thức ĐTCT; Chính sách, quy định về lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT; Chính sách, quy định về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân; Chính sách, quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư.

– Luận án đã xác định và đánh giá ảnh hưởng của các nhân tố đến đầu tư theo hình thức ĐTCT và CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ bao gồm: Tính hợp lý của CSNN tác động thuận chiều đến đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ; Quyết tâm chính trị và cam kết lâu dài đối với đầu tư của khu vực tư nhân, năng lực thể chế của nhà nước, thái độ và năng lực của nhà đầu tư tư nhân, trách nhiệm của người sử dụng dịch vụ trong trả phí, thái độ và năng lực nhà tài trợ có tác động thuận chiều đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.

Về mặt thực tiễn:

Luận án đề xuất giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ theo cách tiếp cận chu trình đầu tư phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh thực tiễn của Việt Nam.

– Kết quả nghiên cứu của luận án cho thấy mục tiêu chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần điều chỉnh theo hướng phát triển bền vững thông qua việc bổ sung các mục tiêu cụ thể: (1) Đạt giá trị đồng tiền cho Nhà nước; (2) Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực (đất đai, công nghệ, nhân lực); (3) Tăng cường năng lực của nhà đầu tư tư nhân.
6

– Hệ thống tiêu chí lựa chọn dự án đưa vào danh mục kêu gọi đầu tư theo hình thức ĐTCT cần xây dựng theo hướng cụ thể và có thể đo lường, dễ dàng sử dụng.

– Xác định các nguyên tắc phân bổ rủi ro để thực hiện được các mục tiêu chính sách, cụ thể là: phân bổ rủi ro tối ưu (rủi ro được phân bổ cho bên có khả năng quản lý tốt nhất); Đảm bảo cho nhà đầu tư tư nhân có được tỷ lệ thu nhập trên đầu tư tương xứng với mức độ rủi ro mà họ gánh chịu.s

– Các ưu đãi cần đầy đủ, hấp dẫn và được áp dụng trong suốt quá trình đầu tư. Các ưu đãi, hỗ trợ tài chính và bảo lãnh của nhà nước cho đầu tư theo hình thức ĐTCT cần được áp dụng cho cả chu trình đầu tư, từ giai đoạn chuẩn bị, xây dựng và khai
thác.

Ngoài ra, kết quả nghiên cứu của luận án còn là tài liệu tham khảo cho những nghiên cứu tiếp theo về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ nói riêng, về đầu tư theo hình thức ĐTCT nói chung.

5. Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và các phụ lục, luận án chia thành 5 chương:

Chương 1: Tổng quan nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ

Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ

Chương 3: Phương pháp nghiên cứu

Chương 4: Phân tích thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ Việt Nam

Chương 5: Giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ Việt Nam.
7

CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ

Hình thức ĐTCT được sử dụng phổ biến tại các nước trên thế giới từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX. Kể từ năm 1992, khi Chính phủ Vương quốc Anh đưa ra “Sáng kiến tài chính tư nhân” nhằm khuyến khích hình thức ĐTCT trong cung ứng dịch vụ công, nhiều mô hình tương tự được áp dụng tại nhiều nước phát triển và sau đó là các quốc gia đang phát triển. Đến nay ĐTCT đã thể hiện là một phương thức có triển vọng trong cung cấp hàng hóa công cộng, và vì vậy thu hút mối quan tâm của các nhà khoa học.

Trong quá trình tổng quan nghiên cứu, tác giả tổng hợp được nhiều công trình nghiên cứu liên quan tới đầu tư theo hình thức ĐTCT cũng như CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.

1.1. Các công trình nghiên cứu nước ngoài

Về mặt khoa học, lý luận, các nghiên cứu tập trung vào việc làm rõ khái niệm ĐTCT (Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), 2002; Widdus, 2005; LiYaning, Qiping và Eddie, 2009), động cơ của nhà nước và tư nhân khi tham gia vào ĐTCT (Maskin và Tirole, 2007; Carmona, 2010), đặc điểm của ĐTCT (Ngân hàng Châu Á (ADB), 2008; Yongjian, Xinping và Shouqing, 2008), loại hình ĐTCT (Yescombe,
2007; ADB, 2008; V. Quah, C.P. Lim và C. Brook, 2010), các yếu tố tác động tới sự
phát triển ĐTCT (Martin, D.J. và cộng sự, 2010; Abdul-Aziz và P.S. Jahn K, 2010).

Dưới giác độ thực tiễn, công trình nghiên cứu của các nhà nghiên cứu, tư vấn quốc tế tập trung vào việc khảo sát thực trạng, phân tích và đánh giá tình hình thực hiện và đưa ra khuyến nghị cho các nước đang phát triển. Các báo cáo nghiên cứu thực tiễn rất đa dạng, có thể kể đến Sahni (2006), Ho Paul (2006), Banks (2008a), Kauffmann (2008), Tanaka (2008) và các tổ chức quốc tế như ADB, WB v.v.

Theo phạm vi không gian, ADB khẳng định ĐTCT đã tồn tại ở đa số các quốc gia đang phát triển. Mặc dù vậy, khả năng thu hút nguồn vốn thành công lại chỉ tập trung vào một số nước như Trung Quốc, Ấn Độ, Brazil, Ba Lan…. Trái với kỳ vọng của chính phủ nhiều nước, ĐTCT có thể phát triển ở những nước này, nhưng lại kém phát triển ở những nước khác.
8

Theo lĩnh vực hoạt động, ĐTCT được thiết lập trong cung cấp các dịch vụ công và đầu tư vào việc xây dựng công trình kết cấu hạ tầng. Các lĩnh vực phát triển mạnh của ĐTCT là giao thông, môi trường, năng lượng, viễn thông (ADB, 2008). Tại các nước Đông Á và Thái Bình Dương, vốn đầu tư theo hình thức ĐTCT vào lĩnh vực năng lượng chiếm 35% (đạt 63 tỉ đô la) trong khu vực, lĩnh vực viễn thông chiếm 30% (đạt 54 tỉ đô la), lĩnh vực giao thông chiếm 25% (đạt 46 tỉ đô la) giai đoạn 2000 – 2009 (Lâm Văn Triển, 2010).

Mặc dù những điểm tích cực và lợi ích của ĐTCT trong phát triển kết cấu hạ tầng đang tiếp tục là động lực chính cho việc tăng cường ứng dụng mô hình này trong tương lai, Smith (2008) đã chỉ ra những thất bại trong đầu tư bằng phương thức ĐTCT vào xây dựng kết cấu hạ tầng tại các nước đang phát triển giai đoạn 1990-2006 và khẳng định sự ủng hộ và cam kết về mặt chính trị có ý nghĩa sống còn đảm bảo sự thành công và bền vững cho các hợp đồng theo ĐTCT. Đến lượt mình, yếu tố chính trị lại phụ thuộc vào sự độc lập về mặt chính sách, tính tin cậy và ổn định của khung pháp lý và hợp đồng, phát triển thị trường vốn, các giải pháp hạn chế rủi ro.

Những thách thức chính đối với ĐTCT trong một nền kinh tế mới nổi được Banks (2008b) đưa ra bao gồm: nhà đầu tư tư nhân thiếu năng lực về mặt chuyên môn để tiến hành ĐTCT, nhà nước không đủ năng lực và kỹ năng cần thiết cho quản lý ĐTCT, ĐTCT có thể đồng nghĩa với việc nhà nước mất kiểm soát. Ở cấp độ ngành, Finlayson (2008) cho thấy rằng ĐTCT không thể áp dụng cho mọi dự án đầu tư. Những yêu cầu đặt ra để có thể áp dụng hình thức ĐTCT là: (i) quy mô đầu tư phải đủ lớn để bù đắp chi phí giao dịch cao, (ii) yêu cầu đối với đầu ra phải được xác định rõ, (iii) nhà đầu tư tư nhân phải đủ năng lực cạnh tranh để có thể đấu thầu và thực hiện đầu tư, (iv) ĐTCT tối đa hóa hiệu quả vốn đầu tư, (v) đảm bảo nguyên tắc phân chia rủi ro cho bên có năng lực quản lý tối ưu.

ĐTCT trong xây dựng đường bộ cũng được nghiên cứu trên giác độ thực tiễn ở nhiều nước. Reeves (2005) đã xác định một số tiêu chí kinh tế để đánh giá đầu tư đường bộ theo mô hình ĐTCT bao gồm mức độ cạnh tranh để phục vụ thị trường tốt hơn, tính hiệu quả và nâng cao giá trị đồng tiền, phân bổ rủi ro, đổi mới và tái cơ cấu tài chính. Singh (2006) và Chung (2010) đã nghiên cứu về kiểm soát rủi ro tài chính trong giai đoạn khai thác công trình.

Nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện đầu tư xây dựng đường phục vụ hoạt động mặt đất cho sân bay Brisbane (Queensland, Australia), Banks (2008a) cho rằng những yêu cầu để áp dụng ĐTCT thành công cho đầu tư xây dựng đường bộ là: (i) cam kết
9

chính trị mạnh mẽ, (ii) có luận chứng kinh tế đúng đắn, (iii) tìm hiểu kỹ thị trường trước khi tiến hành quá trình đấu thầu và (iv) năng lực của nhóm cán bộ chuẩn bị đầu tư. Pascual (2008) nghiên cứu dự án đường cao tốc theo hình thức ĐTCT tại Phi-lip- pin và chỉ ra rằng, điều kiện tiên quyết để đi đến thành công của đầu tư là việc thể chế hóa ĐTCT, thể hiện ở khung pháp lý và chính sách đủ mạnh và một chương trình truyền thông toàn diện.

Các nghiên cứu liên quan đến chính sách của nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT thường tập trung vào nhà nước (chủ thể ban hành và tổ chức thực thi chính sách), khu vực tư nhân (đối tượng chính sách) và các chính sách bộ phận đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT. Theo Yescombe (2007), ADB (2008), nhà nước là lực lượng quyết định sự phát triển của ĐTCT, có trách nhiệm tạo môi trường cho ĐTCT bao gồm khung chính sách, khung pháp lý, thống nhất các quy định pháp luật, thủ tục đấu thầu, nguồn vốn và các công cụ tài chính, trọng tài, giải quyết tranh chấp, giám sát và đánh giá. ĐTCT được thúc đẩy bởi động lực từ phía nhà nước do trách nhiệm đảm bảo hạ tầng giao thông vận tải cho sự phát triển của nền kinh tế – xã hội trong giới hạn nguồn lực hạn hẹp (Maskin và Tirole, 2007), tuy nhiên phương thức này cũng đòi hỏi xác định được một cách rõ ràng về vai trò, trách nhiệm và rủi ro đặt ra đối với nhà nước (ADB, 2008). Jui-Sheng Chou và cộng sự (2012) trong nghiên cứu về các nhân tố quan trọng và phân bổ rủi ro chính sách ĐTCT sử dụng phương pháp phân tích giá trị trung bình (MVA) và phân tích nhân tố (CFA) để tính toán mức độ quan trọng tương đối và khả năng giải thích của hai nhóm yếu tố trong chính sách ĐTCT là nhóm yếu tố thành công chủ yếu và nhóm yếu tố về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân

Từ phía khu vực nhà đầu tư tư nhân, động lực tham gia vào ĐTCT được quyết định bởi kỳ vọng có được lợi nhuận hợp lý một cách lâu dài, bền vững cùng với các cơ hội kinh doanh mới (Yescombe, 2007). Để có thể tham gia vào hợp đồng ĐTCT, đối tác tư nhân phải có năng lực tài chính đủ mạnh, lựa chọn được dự án đầu tư tốt, kiên trì theo đuổi lợi ích hợp lý dài hạn. Khi tham gia vào ĐTCT, khu vực tư nhân cần tiến hành những biện pháp nhằm nâng cao giá trị đồng tiền đầu tư (Banks, 2008b). Mức độ tham gia của khu vực tư nhân cũng phụ thuộc vào việc xác định được rõ ràng vai trò, trách nhiệm lợi nhuận và rủi ro tương xứng với kết quả và những đóng góp.

Từ góc độ đối tượng thụ hưởng và các bên khác có liên quan, nghiên cứu của ADB (2008) cho thấy rằng trong một số trường hợp, ĐTCT tập trung vào nhóm người có thu nhập thấp sẽ không đủ sức hấp dẫn đối với nhà đầu tư tư nhân. Những quan ngại từ phía người sử dụng, các nhà tài trợ và các tổ chức xã hội gợi
10

ý những cách tiếp cận mới để phát triển ĐTCT trong việc đáp ứng nhu cầu của nhóm khách hàng thu nhập thấp, một mặt khuyến khích thúc đẩy khu vực tư nhân, mặt khác vẫn lưu ý đối tượng thụ hưởng là nhóm người thu nhập thấp, cân bằng rủi ro với lợi ích cho các bên. Tuy nhiên các nghiên cứu chưa xác định yếu tố có ảnh hưởng tới thái độ, hành vi và động cơ của khu vực nhà đầu tư tư nhân và các nhà tài trợ cũng như những gợi ý chính sách nhằm nâng cao về nhận thức và thúc đẩy sự tham gia của những tác nhân này vào ĐTCT.

FelixVillalba-Romero, ChampikaLiyanage và AthenaRoumboutsos (2015) sử dụng nghiên cứu so sánh 4 tình huống điển hình về đầu tư xây dựng công trình đường bộ theo hình thức ĐTCT tại 4 quốc gia khác nhau là Hy Lạp, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha và Vương quốc Anh và gợi ý thiết kế chính sách bền vững, hiệu quả cho ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Nhóm tác giả xem xét và so sánh các khía cạnh phát triển bền vững cơ bản (xã hội, môi trường và kinh tế) và các yếu tố quản lý đầu tư truyền thống (thời gian, chi phí và chất lượng), từ đó đưa ra gợi ý chính sách tập trung vào các yếu tố của giai đoạn xây dựng, đàm phán và tài trợ đầu tư theo hình thức ĐTCT để phát triển một cách bền vững.

Sử dụng phương pháp nghiên cứu khám phá dựa trên nghiên cứu định tính, Amirullah (2014) đã tổng hợp, phân tích và đánh giá về chính sách của nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT tại 8 quốc gia Nam Á và chỉ ra rằng chính sách và quy định ĐTCT áp dụng mô hình khác nhau bao gồm hợp đồng quản lý, cho thuê, BOT, BOT-Toll, BOT-Annuity, BT, BTO, BLT, BOOT…, tuy nhiên lựa chọn mô hình nào tùy thuộc vào đặc điểm công trình đầu tư. Ngoài ra chính sách ĐTCT các nước đều xác định nguyên tắc phân bổ rủi ro cho đối tác có khả năng quản lý tốt nhất với chi phí thấp nhất, bởi tất cả các công trình đường bộ đầu tư theo hình thức ĐTCT đều phải đối mặt với một hoặc nhiều loại rủi ro, bao gồm rủi ro chính trị, chính sách và pháp lý, kinh tế, vận hành, thị trường, lựa chọn các dự án, tài chính, hoặc rủi ro tự nhiên v.v…

Từ những nghiên cứu trình bày ở trên, cơ sở lý khoa học chung về chính sách của nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT đã được làm rõ và được minh chứng bằng sự phát triển của ĐTCT và hệ thống chính sách đối với ĐTCT ở nhiều nước trên thế giới. Nhìn chung các công trình nghiên cứu nước ngoài đã đưa ra được khái niệm, đặc điểm ĐTCT, động cơ của nhà nước và tư nhân khi tham gia vào ĐTCT, các yếu tố ảnh hưởng đến ĐTCT trong đó đầu tiên phải kể đến là vai trò của nhà nước; các CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT như chính sách đối với xác định mô hình
11

đầu tư, chính sách lựa chọn nhà đầu tư, chính sách phân bổ rủi ro, chính sách ưu đãi đầu tư theo hình thức ĐTCT nói chung và xây dựng đường bộ nói riêng. Kết quả của các công trình nghiên cứu quốc tế đó đã được tổng kết và trở thành một trong những luận cứ quan trọng để nhà nước Việt Nam xây dựng chính sách đối với ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ trong bối cảnh hội nhập.

1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước

Nhu cầu tăng cường đầu tư theo hình thức ĐTCT nói chung, trong xây dựng đường bộ nói riêng và những vấn đề lớn phát sinh trong triển khai mô hình này đã làm dấy lên sự quan tâm không chỉ của các nhà quản lý mà cả cộng đồng các nhà nghiên cứu. Công trình nghiên cứu khoa học của những tác giả này nhìn chung có thể chia thành 3 nhóm chủ đề chính: Thứ nhất, nhóm các công trình nghiên cứu khoa học về chính sách của nhà nước trong việc thúc đẩy đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam; Thứ hai, nhóm các công trình nghiên cứu khoa học về vai trò của khu vực tư nhân trong phát triển đường bộ theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam; nhóm các nghiên cứu khoa học về quan điểm của các đối tượng thụ hưởng khi sử dụng công trình xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT.

Nhóm nghiên cứu đầu tiên có thể kể đến ADB (2008), Nguyễn Hồng Thái và Thân Thanh Sơn (2015), Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013), Nguyễn Thị Hồng Minh (2016). Trong bối cảnh hội nhập, chính phủ Việt Nam cần coi đầu tư theo ĐTCT là mô hình tối ưu hoá đầu tư xây dựng hạ tầng và cung cấp dịch vụ công chất lượng cao. Thành công của mô hình ĐTCT tùy thuộc vào (i) việc lựa chọn dự án đầu tư, (ii) tính minh bạch nhất quán trong qui hoạch và đầu tư, (iii) mức độ tham gia của nhà nước. Bên cạnh những khẳng định về tiềm năng triển khai cũng như các mô hình ĐTCT có thể áp dụng cho Việt Nam, các nhà tư vấn quốc tế cũng chỉ ra những hạn chế của Chính phủ Việt Nam trong việc tạo môi trường chung cho ĐTCT, phát triển và tài trợ cho đầu tư xây dựng đường bộ. Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) và Nguyễn Thị Hồng Minh (2016) khẳng định sự cần thiết của quyết tâm chính trị và cam kết lâu dài đối với đầu tư của khu vực tư nhân và năng lực thể chế của nhà nước trong xây dựng và tổ chức thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.

Worldbank (2009) đã đưa ra các hướng dẫn về lựa chọn nhà tư vấn giao dịch, tiêu chuẩn để lựa chọn nhà tư vấn giao dịch, chức năng chung của nhà tư vấn giao dịch, hướng dẫn nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi, các đánh giá tài chính đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT. Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (2010), đã nghiên cứu về cơ chế và chính sách, nội dung, mô hình quản lý để việc triển
12

khai thực hiện đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội theo hình thức ĐTCT một cách có hiệu quả và bền vững trong tương lai. Bùi Thị Hoàng Lan (2010) đưa ra quy trình lựa chọn loại hình ĐTCT, một số giải pháp quản lý rủi ro trong quá trình thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT và một số khuyến nghị nhằm nâng cao năng lực thể chế đối với việc quản lý đầu tư theo hình thức ĐTCT trong phát triển đường bộ. Nghiên cứu của Hoàng Lan chỉ đi sâu nghiên cứu các yếu tố liên quan tới triển khai đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, còn các yếu tố khác như cơ chế tạo sự cạnh tranh công bằng giữa các DNNN và doanh nghiệp tư nhân khi triển khai đầu tư theo hình thức ĐTCT cũng như năng lực thể chế của các cơ quan chính phủ quản lý ĐTCT chưa được đề cập thỏa đáng. Đinh Kiện (2010) đã tiến hành phân tích và đưa ra các giải pháp nhằm thu hút vốn đầu tư xây dựng công trình giao thông theo phương thức BOT – một trong số nhiều loại hình của hợp tác nhà nước doanh nghiệp. Nghiên cứu của Đinh Kiện cũng đã chỉ ra những lý do cơ bản dẫn đến thất bại của đầu tư vào xây dựng công trình giao thông đường bộ theo phương thức BOT ở Việt Nam, đồng thời cũng đưa ra 17 giải pháp đối với nhà nước nhằm nâng cao tính hấp dẫn của đầu tư vào việc xây dựng các công trình giao thông đường bộ theo phương thức BOT.

Nhóm nghiên cứu thứ hai với các công trình của Bộ Giao thông vận tải (2007-
2008) với sự tài trợ của Hiệp hội Phát triển Quốc tế (IDA), Nguyễn Hồng Thái (2008), Trương Tấn Viên (2008)… đã nêu lên các phương thức tham gia của khu vực tư nhân trong thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam thời gian qua. Thông qua việc đánh giá thực trạng đầu tư theo hình thức PBP (đối tác nhà nước – doanh nghiệp) đường bộ ở Việt Nam, các tác giả đã đưa ra đề xuất khuôn khổ chính sách, pháp luật và thể chế cho ĐTCT ở Việt Nam. Nghiên cứu cũng đưa ra một số hướng dẫn thực hiện ĐTCT ngành đường bộ qua các giai đoạn của chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT. Hạn chế của nghiên cứu là đưa ra các đề xuất dựa trên các điều tra về các hợp đồng ĐTCT, trong đó phần lớn nhà đầu tư là DNNN hoặc một công ty cổ phần với DNNN chiếm đa số cổ phần; các đề xuất chính sách còn mang tính định hướng; chưa quan tâm đến việc nghiên cứu ĐTCT từ giác độ của khu vực tư
nhân.

Nhóm nghiên cứu thứ ba, khi đề cập đến quan điểm của đối tượng thụ hưởng công trình đường bộ được đầu tư xây dựng theo hình thức ĐTCT cho rằng đầu tư đường sá tốn kém hơn so với các khoản đầu tư phát triển khác. Lãnh đạo địa phương thường phải dựa vào ngân sách địa phương để tạo vốn đầu tư, trong đó cộng đồng đóng góp một phần quan trọng cho việc xây dựng và bảo dưỡng đường giao thông. Nhóm đưa ra một số nhận xét thể hiện sự lo ngại việc huy động các đóng góp từ cộng
13

đồng có thể gây ra gánh nặng bất hợp lý đối với người nghèo, người thu nhập thấp. Chính vì vậy, hình thức ĐTCT cần phải nghiên cứu kỹ hơn để triển khai với hiệu quả cao nhất. Những nghiên cứu liên quan có thể kể đến là Tiếp cận cộng đồng khu vực Đông Nam Á (2005).

1.3. Khoảng trống nghiên cứu

Trong thời gian vừa qua, đã có nhiều công trình nghiên cứu về ĐTCT và chính sách của nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Từ tổng quan nghiên cứu ở trên, tác giả thấy các công trình khoa học nghiên cứu đã có đóng góp lớn trên cả phương diện lý thuyết và thực tiễn liên quan đến đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ theo các góc độ tiếp cận khác nhau, với đối tượng, phạm vi và bằng phương pháp nghiên cứu khác nhau, được tác giả kế thừa, lựa chọn để đưa vào luận án như khái niệm, đặc điểm, hình thức và chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT; CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, bao gồm nội dung chính sách theo tiếp cận về các yếu tố đầu vào cho hoạt động đầu tư (chính sách xúc tiến đầu tư, chính sách tài chính, chính sách đất đai và chính sách môi trường), một số chính sách bộ phận theo tiếp cận về chu trình đầu tư (chính sách về lựa chọn nhà đầu tư, lựa chọn mô hình đầu tư, phân bổ rủi ro, ưu đãi đầu tư). Những công trình này đã cung cấp dữ liệu thứ cấp và phương pháp tiếp cận, dựa vào đó tác giả xác định và thực hiện hướng nghiên cứu luận án.

Tuy nhiên, những nghiên cứu đối với CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ còn rời rạc, chỉ tập trung vào một số chính sách riêng lẻ, đặc biệt đối với tiếp cận theo chu trình đầu tư chưa nghiên cứu đầy đủ các chính sách cho cả chu trình đầu tư, mục tiêu, nguyên tắc, các tiêu chí đánh giá chính sách và các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách. Luận án này tập trung nghiên cứu các vấn đề trọng tâm mà các đề tài trước còn chưa nghiên cứu một cách đầy đủ và toàn diện, cụ thể là mục tiêu, nguyên tắc, bộ phận cấu thành chính sách, các nhân tố ảnh hưởng đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ tiếp cận theo chu trình đầu tư phù hợp với điều kiện, bối cảnh của Việt Nam.
14

CHƯƠNG 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN
VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC
ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ

2.1. Hình thức ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ

2.1.1. Đường bộ

Kết cấu hạ tầng (KCHT) là tổng thể các cơ sở vật chất và tổ chức (hay công trình, trang thiết bị, dịch vụ) đóng vai trò nền tảng cho hoạt động kinh tế và xã hội có thể vận hành một cách bình thường. KCHT giao thông là bộ phận chủ yếu của hệ thống KCHT kinh tế, là cơ sở quan trọng để phát triển kinh tế – xã hội mỗi quốc gia, là cầu nối thúc đẩy hội quốc tế. Theo World Economic Forum (2017), KCHT giao thông có vai trò góp phần đảm bảo hoạt động hiệu quả của nền kinh tế, cho phép các doanh nghiệp tiếp cận thị trường hàng hóa và dịch vụ một cách an toàn, kịp thời và tạo điều kiện thuận lợi cho việc di chuyển của người lao động. Hệ thống KCHT giao thông phát triển được coi là nhân tố thúc đẩy các hoạt động của nền kinh tế. Chính vì vậy trình độ phát triển KCHT giao thông là một chỉ số quan trọng thể hiện trình độ phát triển kinh tế- xã hội của một quốc gia. Tuỳ thuộc phương pháp quản lý, KCHT giao thông có thể được phân loại theo nhiều tiêu thức khác nhau. Nếu xét theo tính chất các loại đường, KCHT giao thông bao gồm đường bộ, đường sắt, đường sông, đường biển, đường hàng không.

Là loại hình giao thông ra đời sớm nhất và giữ vị trí quan trọng nhất trong hoạt động kinh tế- xã hội, KCHT đường bộ bao gồm công trình đường bộ, các bến xe và bãi đỗ xe, các trạm dừng nghỉ giữa đường và các công trình phụ trợ đường bộ. Nói cách khác, đường bộ bao gồm hai hệ thống là hạ tầng giao thông tĩnh (bến xe, bãi đỗ xe, nhà chờ xe bus cùng những cơ sở vật chất khác phục vụ cho việc đi lại, vận chuyển trên bộ) và hạ tầng giao thông động (đường, cầu, cầu vượt, cầu chui, nút giao thông v.v…). Mạng lưới đường bộ gồm quốc lộ, đường tỉnh, huyện và xã, đường đô thị, đường chuyên dùng.

Đường bộ là bộ phận đặc biệt quan trọng trong KCHT nói chung và KCHT giao thông nói riêng, thường được các quốc gia ưu tiên phát triển trước một bước để tạo tiền đề, làm động lực phát triển kinh tế – xã hội. Tùy theo cách tiếp cận mà hệ thống đường bộ có thể có nhiều đặc trưng khác nhau. Tuy nhiên, có một số đặc trưng chủ yếu của đường bộ là:
15

– Tính hệ thống và đồng bộ: Mỗi bộ phận của đường bộ cần tương thích với toàn bộ hệ thống đường bộ cũng như KCHT giao thông nói chung.

– Tính định hướng: Với chức năng thỏa mãn nhu cầu về đi lại và vận chuyển hàng hóa của người dân, phục vụ kinh doanh cũng như các hoạt động xã hội khác phát triển, đường bộ là ngành tiên phong của xã hội, cần phải được ưu tiên phát triển.

– Tính chất vùng và tính địa phương: đường bộ phụ thuộc vào đặc điểm địa hình, khí hậu, phong tục tập quán, trình độ phát triển kinh tế xã hội, chính sách của nhà nước.

– Tính chất dịch vụ cộng đồng cao: Dịch vụ đường bộ là hàng hóa công cộng, phục vụ mục đích nhiều ngành, nhiều tổ chức cá nhân và cả xã hội.

– Đòi hỏi chi phí đầu tư lớn và thời gian sử dụng lâu dài.

Các đặc điểm trên chi phối toàn bộ quá trình hoạch định chiến lược, quy hoạch, chính sách phát triển đường bộ cũng như quá trình đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT, đòi hỏi giải quyết mối quan hệ giữa bộ phận và tổng thể, giữa tính ngắn hạn của huy động vốn cho đầu tư xây dựng công trình và tính dài hạn của hoàn vốn đầu tư, giữa mục đích kinh doanh và mục đích phục vụ cộng đồng mang tính chất phúc lợi xã hội, giữa hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội.

Đường bộ được phân cấp quản lý từ trung ương đến địa phương, trong đó, cơ quan quản lý đường bộ quốc gia là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành đối với mạng lưới đường bộ cả nước, các cơ quan chuyên môn ở địa phương quản lý đường bộ theo phân cấp quản lý nhà nước đối với đường bộ tại địa phương.

2.1.2. Khái niệm và đặc trưng của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ

Có nhiều khái niệm khác nhau về ĐTCT. Bộ Kinh tế và Tài chính Vương quốc Anh định nghĩa hợp tác công tư (ĐTCT) là quan hệ cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư, được thực hiện trên nhiều lĩnh vực để hiện thực hóa các chính sách cung cấp dịch vụ và công trình KCHT. Đây có thể coi là khái niệm ĐTCT theo nghĩa rộng.

Theo World Bank (2008), ĐTCT là “quan hệ đối tác giữa khu vực công và khu vực tư để thực hiện một dự án hoặc một dịch vụ mà nhà nước có trách nhiệm cung cấp”.

European Public-prvate-partnership Expertise Centre (2016) đưa ra khái niệm “ĐTCT là việc khu vực công và tư nhân hợp tác để cung cấp các dự án cơ sở hạ tầng công cộng trong một hợp đồng ĐTCT”.
16

Tại Việt Nam, đầu tư theo hình thức ĐTCT được quy định tại Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công và Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT. Theo Luật Đầu tư, đầu tư theo hình thức hợp đồng ĐTCT là “Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án ký kết hợp đồng ĐTCT với CQNNCTQ để thực hiện dự án đầu tư xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp, mở rộng, quản lý và vận hành công trình kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công”. Theo Luật Đầu tư công, đầu tư theo hình thức ĐTCT “là đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa CQNNCTQ và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp các dịch vụ công”. Theo Nghị định số 63/2018/NĐ-CP, đầu tư theo hình thức ĐTCT “là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng dự án giữa CQNNCTQ và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công”.

Trong khuôn khổ luận án này, đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được hiểu là phương thức nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cùng hợp tác thực hiện đầu tư xây dựng công trình hạ tầng đường bộ thông qua hợp đồng phân chia rõ ràng trách nhiệm, lợi ích và rủi ro.

Cùng với ĐTCT, một số thuật ngữ khác được sử dụng gần tương tự là “sự tham gia của khu vực tư nhân” và “tư nhân hóa” (ADB, 2008). Mặc dù cả ĐTCT, sự tham gia của khu vực tư nhân và tư nhân hoá đều thể hiện sự có mặt của khu vực tư nhân trong quá trình đầu tư xây dựng KCHT hay cung cấp dịch vụ công, giữa ba thuật ngữ vẫn có sự khác biệt. Trong hình thức ĐTCT, chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và vẫn hướng tới mục tiêu cải cách của khu vực nhà nước và đầu tư công. Các công việc, nghĩa vụ và rủi ro mà hai bên nhà nước – tư nhân phải đảm nhiệm được xác định rõ trong hợp đồng ĐTCT dựa trên nguyên tắc rủi ro sẽ được giao cho bên đối tác có khả năng giải quyết đó một cách hiệu quả nhất. Trong khi đó, sự tham gia của khu vực tư nhân thường tập trung vào việc chuyển giao nghĩa vụ cho khu vực tư nhân hơn là thiết lập quan hệ đối tác. Trong tư nhân hóa, nhà nước không chịu trách nhiệm cũng như rủi ro liên quan đến phần tài sản đã bán cho khu vực tư nhân, được thực hiện dưới hình thức bán cổ phần, quyền sở hữu, tài sản, dịch vụ của doanh nghiệp nhà nước. Mặc dù có một số ý kiến cho rằng ĐTCT là một phương thức mới của tư nhân hoá (Minow, 2003), theo quan điểm của tác giả thì ĐTCT không phải tư nhân hoá bởi với tư nhân hoá, Chính phủ không còn nắm giữ vai trò trực tiếp trong các hoạt động đầu tư, trong khi đó với ĐTCT Chính phủ vẫn duy trì trách nhiệm cuối cùng (Bảng 2.1).
17

Bảng 2.1. Sự khác nhau giữa xã hội hóa, tư nhân hóa và ĐTCT

Xã hội hóa đầu tư Tư nhân hóa đầu tư ĐTCT trong đầu tư

Mang tính chất toàn thể
xã hội
Chỉ phía tư nhân thực hiện Hợp tác giữa hai bên nhà nước và tư nhân cùng thực hiện

Mang tính xã hội Mang tính thương mại Mang tính hợp tác

Không có hợp đồng kinh tế rõ ràng

Không có phương thức đấu thầu, lựa chọn nhà thầu hay thương thảo

Không có CQNNCTQ
phụ trách

Không có cơ chế, chỉ số
giám sát có thể lượng hóa

Không có thỏa thuận, chỉ có giấy phép và quyết định đầu tư

Không có đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, chỉ thông qua cấp phép

Có cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phụ trách Không có cơ chế, chỉ số
giám sát có thể lượng hóa

Phải có thỏa thuận nhượng quyền cùng các điều khoản ràng buộc
Gồm quy trình, thủ tục, hồ sơ đấu thầu. Trách nhiệm, nghĩa vụ, cơ chế thanh toán, phân bổ rủi ro giữa hai bên
Có CQNNCTQ phụ trách như Bộ, Sở, UBND tỉnh, thành phố… Gồm các chỉ số đánh giá theo
giai đoạn

Nguồn: Tổng hợp của tác giả

Các đặc trưng của ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ xuất phát từ bản chất của đầu tư xây dựng loại hình hạ tầng này.

Thứ nhất, ĐTCT trong xây dựng đường bộ là sự hợp tác giữa nhà nước với các nhà đầu tư lớn, hướng tới các lợi ích dài hạn và kiên trì theo đuổi đầu tư. Xây dựng đường bộ thường đòi hỏi lượng vốn lớn (hàng trăm triệu USD), thời gian triển khai hoạt động đầu tư dài (20-30 năm), thời gian chuẩn bị đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng có thể kéo dài vài năm, nên không phù hợp với các nhà đầu tư nhỏ lẻ, hướng tới các mục tiêu ngắn hạn và muốn đạt tới kết quả một cách nhanh chóng.

Thứ hai, các nhà đầu tư tham gia vào ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần có năng lực huy động nguồn vốn lớn từ các nhà tài trợ. Do lượng vốn cần cho xây dựng đường bộ rất lớn nên nguồn vốn huy động từ các tổ chức tài chính có thể lên đến 70-80
% phần vốn đầu tư tư nhân. Không có sự hợp tác của các nhà tài trợ vốn, các nhà đầu tư tư nhân không thể tham gia vào ĐTCT trong xây dựng đường bộ.

Thứ ba, nhà đầu tư tư nhân cần có năng lực quản lý rất cao. Đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT thường có quy mô lớn, trải dài trên nhiều địa phương của một quốc gia hoặc vài quốc gia, liên quan tới rất nhiều bên liên quan như cơ quan
18

nhà nước trung ương và địa phương, các nhà tư vấn, các nhà thầu, người sử dụng dịch vụ v.v.

Thứ tư, hiệu quả kinh tế mang lại cho nhà đầu tư trong xây dựng các công trình đường bộ khác nhau là khác nhau do đối tượng sử dụng dịch vụ đường bộ rất đa dạng. Trong khi một số công trình nằm trên các vùng kinh tế lớn có khối lượng vận tải cao nên có doanh thu cao, nhiều công trình nằm trong đô thị lớn không thể thu phí hoặc ở vùng có lưu lượng xe đi lại thấp nên nguồn thu từ phí khó có thể bù đắp được chi phí và mang lại lợi nhuận hợp lý cho các nhà đầu tư tư nhân.

Thứ năm, đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ chịu nhiều rủi ro cả về chính trị, kinh tế, xã hội, công nghệ và tự nhiên, trong đó có nhiều rủi ro bất khả kháng như rủi ro về điều kiện chính trị, chính sách không ổn định; chi phí giải phóng mặt bằng tăng cao; thiên tai; sự phản đối trả phí của người sử dụng dịch vụ v.v. Để đảm bảo thu hút khu vực tư nhân tham gia ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ thì trước hết ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư cần chứng minh được tính khả thi của đầu tư, đặc biệt là trong dài hạn bởi điều đó sẽ hứa hẹn đem lại cho nhà đầu tư khoản lợi nhuận ổn định bền vững. Thông qua các cam kết thể chế và hỗ trợ của nhà nước để đảm bảo các rủi ro ở mức thấp và có thể kiểm soát được, tăng tính khả thi, qua đó sẽ thu hút được khu vực tư nhân.

2.1.3. Các yêu cầu cơ bản của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ

Sử dụng hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ nhằm phát triển hệ thống đường bộ thông qua thu hút nguồn vốn tư nhân, tăng hiệu quả và cải thiện chất lượng dịch vụ. Để đạt được các mục tiêu này, việc áp dụng hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần đáp ứng các yêu cầu cơ bản sau:

– Giá trị đồng tiền: Đảm bảo giá trị đồng tiền là nguyên tắc cần được tuân thủ ở tất cả các giai đoạn của chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT, thông qua việc trả lời câu hỏi: “Liệu đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT có tạo ra tổng lợi ích ròng cho chính phủ cao hơn việc sử dụng các phương thức đầu tư khác không?”. Hình thức ĐTCT là sự kết hợp của dịch vụ công được cung cấp bởi khu vực tư nhân, cùng với mức độ chuyển giao rủi ro và tác động tài chính đối với chính phủ. Giá trị đồng tiền được đánh giá định lượng bằng cách so sánh kết quả đầu ra và chi phí của các đề xuất đầu tư ĐTCT với một chuẩn trung lập, gọi là phương pháp so sánh khu vực công, được điều chỉnh theo rủi ro, cùng với việc cân nhắc các yếu tố định tính.

– Phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội cũng như của nhà đầu tư: Điều
19

kiện tiên quyết cho thành công của đầu tư theo hình thức ĐTCT là hài hòa hóa mục tiêu của các bên hữu quan. Việc kết hợp hài hòa lợi ích của quốc gia, địa phương, người sử dụng dịch vụ (lợi ích công cộng) và lợi ích của các nhà đầu tư tư nhân, cũng như các đối tác khác sẽ làm cho các bên có tiếng nói chung trong triển khai đầu tư. Ngược lại, nếu sự đồng thuận về mục tiêu không đảm bảo, hoạt động đầu tư sẽ gặp khó khăn trong triển khai, giải ngân và đặc biệt là việc chia sẻ rủi ro – lợi ích.

– Hướng tới đầu ra: Đầu tư theo hình thức ĐTCT cần tập trung vào các đặc điểm của công trình đường bộ được xây dựng và dịch vụ được cung cấp hơn là cách thức xây dựng và cung cấp dịch vụ để tối đa hóa cơ hội cho đổi mới. Việc đo lường kết quả thực hiện phải được thiết lập để đảm bảo rằng các công trình và dịch vụ được cung cấp phù hợp với tiêu chuẩn đầu ra.

– Tham gia vào thị trường: Đầu tư theo hình thức ĐTCT cần tuân thủ các nguyên tắc của thị trường (cung, cầu, giá cả, hiệu quả đầu tư). Cần đảm bảo mỗi bên của hợp đồng đều thực hiện đúng cam kết dù đó là CQNNCTQ hay nhà đầu tư tư nhân. Việc thực hiện chính sách, các quy định và hướng dẫn một cách chuyên nghiệp, công bằng và cởi mở sẽ đảm bảo sự tin cậy và giảm thiểu chi phí đấu thầu cũng như xây dựng, vận hành công trình. Các cách tiếp cận được chuẩn hóa cần được áp dụng để giảm thiểu thời gian giao dịch và chi phí.

– Phân bổ rủi ro tối ưu: Rủi ro sẽ được phân bổ cho bất cứ ai có thể quản lý tốt nhất, có cân nhắc lợi ích công cộng. Phân bổ rủi ro hợp lý là một thách thức lớn trong quá trình đầu tư nên cần được nghiên cứu và xây dựng thành chỉ dẫn chung cho các nhà quản lý.

– Minh bạch: Tính minh bạch và công khai là yêu cầu quan trọng của tất cả hoạt động đầu tư của nhà nước cũng như ĐTCT. Việc sử dụng hình thức ĐTCT phải không làm giảm đi sự sẵn có của thông tin về sử dụng các nguồn lực của nhà nước cho các nhà đầu tư, người sử dụng dịch vụ, người nộp thuế và các bên liên quan khác. Nên có sự nhấn mạnh về tính minh bạch và công bố thông tin về các quá trình và kết quả, trong khi vẫn thừa nhận sự cần thiết phải bảo vệ bí mật thương mại thích hợp.

– Trách nhiệm giải trình: CQNNCTQ chịu trách nhiệm đối với việc cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng công cộng, cho dù các dịch vụ đó được cung cấp theo hình thức ĐTCT, chứ không thể chuyển trách nhiệm này cho khu vực tư nhân. Hành động của khu vực công phải theo đúng cam kết để tạo niềm tin vào tính đáng
20

tin cậy của mô hình ĐTCT để mô hình này có thể phát triển bền vững theo thời gian.

2.1.4. Phân loại đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ

Có nhiều cách khác nhau để phân loại đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, trong đó phổ biến nhất là dựa vào hợp đồng đầu tư. Tuy nhiên, các quốc gia cũng có nhiều cách phân loại khác nhau đối với hợp đồng đầu tư. Trong luận án này, tác giả dựa vào mối quan hệ ĐTCT (vai trò và trách nhiệm của mỗi bên đối tác trong hợp đồng đầu tư) của Ngân hàng Phát triển Châu Á và Ngân hàng Thế giới để phân loại. Theo đó, các phương thức hợp đồng trong xây dựng đường bộ theo
hình thức ĐTCT được thể hiện trên hình 2.1.

O&M => BT => BLT và
BTL
=> BOO => DBFM => BOT và
BTO

Hình 2.1: Các loại hình hợp đồng ĐTCT trong xây dựng đường bộ

Nguồn: Tổng hợp từ ADB (2008) và WB (2016)

Trong hình trên, các hình thức hợp đồng ĐTCT từ trái sang phải thể hiện: (1) Tăng mức độ phức tạp của cơ cấu hợp đồng; (2) Tăng rủi ro mà khu vực tư nhân đảm nhận; (3) Tăng trách nhiệm tài chính của khu vực tư nhân; (4) Tăng thời gian tham gia hợp đồng của khu vực tư nhân.

Các phương thức hợp đồng ĐTCT phổ biến trong xây dựng đường bộ bao gồm:

– Hợp đồng kinh doanh- quản lý (O&M): Nhà nước tài trợ, xây dựng và sở hữu công trình đường bộ; Hợp đồng với tư nhân về kinh doanh, quản lý và bảo trì công trình với mức phí cố định từ nhà nước; Động cơ chính là chuyển giao rủi ro vận hành và bảo trì cho nhà đầu tư; Không tài trợ tư nhân trong xây dựng công trình.

– Hợp đồng chìa khóa trao tay (xây dựng- chuyển giao- BT): Nhà nước tài trợ và sở hữu công trình đường bộ; Hợp đồng với tư nhân về thiết kế và xây dựng công trình đường bộ với một số phí cố định từ nhà nước; Động cơ chính là chuyển giao rủi ro thiết kế, xây dựng và thực hiện nhanh hơn; Không tài trợ tư nhân.

– Hợp đồng xây dựng- thuê dịch vụ- chuyển giao (BLT): Tư nhân xây dựng công trình, vận hành và khai thác trong một thời hạn nhất định; CQNNCTQ thuê dịch vụ và thanh toán cho tư nhân; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, tư nhân chuyển giao công trình cho nhà nước.